马彤晖 礼森园区智库

在全球疫情肆虐、时局动荡的大背景下，中央特别强调了国内国际两个大循环的良性互动。新时代背景下，区域协调发展是我国最重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。当前，园区作为产业集聚的载体，在合作共建中发挥了重要作用，充分发挥区域的比较优势，加快要素的合理流动，促进双方资源高水平集聚，着力推动产业转移，提升科技水平，增强区域创新发展动力。

园区合作共建的类型和典型经验

园区合作共建是推进国家区域协调发展战略的重要组成部分，西部大开发、中部崛起、振兴东北地区等战略均提出了与东部地区对口合作，进一步发挥各区域比较优势，实现互联互通。

01

区域深度合作，探索“飞地”互利互惠模式

飞地经济[1]是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。“飞地”是产业园区发展的新模式，也是一种新的招商引资模式，很好地将两个区域的优势资源进行整合，根据园区与飞入地的关系，可分为直营式、兼并式、合作式三种形式。直营式是就近拓展区域面积，如漕河泾开发区在闵行区浦江镇扩建浦江高科技园，享受漕河泾开发区相同税收优惠和政策；兼并式是托管经营不善的园区，如余姚经开区异地整合滨海产业园等；合作式是指两地园区签署合作协议，通过管理经验输出和以土地价格入股等方式进行运作。

园区共建“飞地”经典做法

哈尔滨与深圳两市共建深圳（哈尔滨）产业园区（以下简称“深哈园区”），以整体委托的“飞地”模式从发展理念、体制机制、科技创新、高端产业等方面融合发展。首先是设立合资公司，设立基金解决投资难题。深哈两市政府以深哈园区为共建主体，共同出资组建公司并且设立了10亿元的深哈产业投资基金和1亿元的天使基金，推动科技创新企业与深圳资本市场对接。由一线团队开发建设园区，打造产业新城。

深哈园区通过复制深圳招投标评定分离、新型产业用地（M0）等先进政策，聘请国际国内一流团队，完成园区综合规划的编制，规划构建高水平的综合暖廊和产业新城。优化营商环境，打造产业全生命周期发展平台。对标深圳负面清单做法，建立企业全生命周期运营服务体系，便利企业办事，提供全要素服务保障。构建从“创新创业—孵化加速—总部上市”+“科技金融”产业全生命周期发展平台，孵化招引高质量企业。

02

以产业协同发展为目的，引导产业高质量发展

在园区合作共建中，以培育产业为合作重点开展实质性的产业落地，以共建园区双方的产业资源和对某产业链的深度了解为基础，通过产业联动和产业链上下游各节点的资源流动，整合共建双方创新资源，完善共建园区产业链，促进产业进一步集聚，实现合作共建园区产业高质量发展。

园区共建“产业协同发展”经典做法

辽宁省与江苏省立足自身产业特色，推动辽宁省本溪市高新区与江苏省泰州市医药园区联合编制医药健康产业互补合作规划，探索共建医药健康产业，推动两地医药健康产业协同发展并取得初步成效。

依托产业互补，打造特色产业体系。泰州市医药园区和本溪市高新区联合制定实施医药健康产业互补合作规划，合作共建医药产业园，主动发展与生物医药关联度大的产业和融合型新兴产业，形成以健康医疗、绿色制造和现代服务业为主的“1+3”产业体系，加强产业链上下游企业主体、创新力量、服务资源、应用市场的整合联动，打造高效协同、共治共促的新型产业生态。以评促发展，加强监管。建立沟通联络制度，定期交流合作工作情况，统筹各方资源和力量，解决医药产业发展中遇到的重大问题，总结先进经验和做法，将政策措施落到实处。研究切实可行、操作性强、覆盖面广的政策体系，对政策实施效果进行评估并且及时调整，推动政策升级，确保政策的稳定性和引导作用。强化监督考核，定期开展对口合作工作成效评估，表扬先进，激励后进。

03

突出龙头企业为引领，加强企业交流

合作共建中突出龙头企业引领作用，通过跨区域以点带面的形式建立健全产业链，促进当地产业集聚发展。通过合作双方政府引导的政企合作形式，在合作共建载体中建设大规模的生产基地，围绕龙头企业将产业链各环节的企业进行关联，通过资源优势互补、政府引导和市场导向共同推动产业高质量发展。以企业为主导的合作共建，可以通过企业之间的合作交流搭建平台，共同谋划未来产业发展，营造良好的营商环境，并且可以引入更多合作伙伴，也可以推动产业进一步向海外转移。

园区共建“企业合作交流”经典做法

大连市与上海市积极搭建交流合作平台，推动两地国企加强经验交流、产业合作，取得积极成效。搭建国有企业交流平台，完善制度改革。为促进两地国有企业交流合作，大连市与上海市联合举办沪连国有企业对口合作系列沙龙活动，持续举办沪连合作高端论坛，同时上海市邀请大连市国有重点企业参加工业博览会，积极为两地企业交流合作搭建平台。通过一系列活动，双方在国有企业混合所有制改革、国有资本优化调整、国有资本监管等方面深入开展经验交流学习。

大连市积极借鉴上海市国资国企改革相关政策和经验做法，制定相关的政策文件。上海市国资委、国有企业及相关研究机构积极为大连市研究制定国有资本投资、运营公司组建方案。务实开展产业合作。大连市国有企业、科研院所与上海市国有企业建立了战略合作关系，在科技创新研发、产业链供应链延伸强化、港口运营等方面开展合作，协议金额近400亿元。两地企业合作开展深远海域漂浮式风电技术、浮式起重机、智能化连续卸船机等研发，联合开发新能源燃料电池，统筹规划建设化工新材料一体化基地，以上海港洋山港区为国际中转港与大连港开展外贸集装箱沿海捎带业务试点。

04

创新优化干部挂职交流工作，共享发展新理念

合作共建中常见的一种软性合作就是干部挂职交流，合作双方互派干部进行挂职交流，促进观念互通、思路互动、作风互鉴、办法互学。通过干部挂职交流能够优化干部资源配置，可以让双方单位交流，更好地在工作中考察干部，找出岗位最适合的干部。通过交流激发创新意识，提高干部的格局，增长见识，利于日后工作的开展。

园区共建“干部挂职交流”经典做法

沈阳市与北京市深化干部交流，创新形成“沈阳提需求、北京选干部”与“业务部门提报需求、组织部门靶向选人”相结合的挂职干部选派新方式。京沈两市严把选人标准和选派程序，沈阳市相关业务部门提出新业态互派干部的领域及单位，形成京沈对口合作互派挂职干部需求清单，经过逐级推荐、层层把关，最终两市组织部门综合分析、统筹比选后择优确定挂职人员，并及时报中央组织部审批备案，严格保证选派干部质量。制定干部挂职锻炼工作制度，组建挂职干部工作队伍，成立临时党支部。挂职干部全流程跟踪考核，业务部门科学制定共性与个性相结合的考核指标，组织部门每季度开展考评调度，考评结果作为选拔任用、评先评优的重要依据。

05

合资建立研发平台，促进科研成果转化

随着各地对科研实力的重视，以合作建设促进双方科技创新水平的需求日益增加，培育壮大研发平台，加快科技创新成果转化，促进科研成果落地。

园区共建“开发研发平台”经典做法

为加快实现京津科技成果在河北落地，通过合作共建研发平台的形式，实现产业发展存量绿色化、增量高端化，为创新型建设提供有力支撑，沧州临港经开区推动南开大学与沧州渤海新区合作成立绿色化工研究院，依托现有的绿色农药及精细化工研发等实验平台，实时为企业提供测试、研发与公斤级试验等服务；另一方面，针对企业新工艺、新产品开发方面的需求，匹配南开大学的优势创新团队，助力存量绿色化发展。截至目前，南开大学·沧州渤海新区绿色化工研究院申请或授权发明专利22项，累计服务企业47家，成为渤海新区高质量发展的新引擎、高端人才聚集的新高地、京津冀协同创新的新典范。

园区合作共建的建议

园区的合作共建不仅仅是区域上的扩张，或者人、财、地的简单划入，而是包括产业规划、企业服务、招商引资、项目建设、基础设施建设、公共服务等多方面的合作交流。

园区合作共建要体现在区域带动发展上，合作共建的根本目的是促进区域协调发展，实现跨区域资源优势互补，需要先行规划双方的优势资源，推动优势互补，推进产业链的升级和转移，提升共建地的发展水平。

园区合作共建要实现产业进一步集聚升级。合作共建进行产业转移或者产业培育升级，将产业链的上下游企业转移至合作共建园区，促进产业集聚和产业要素的流动。共同出台支持促进承接产业转移集聚建设政策，发挥合作共建园区的区位优势、成本优势，扎实推进“双招双引”工作，培育新兴产业集群，构建现代产业体系。

园区合作共建需要进一步理顺政府与市场的关系。采取“政府引导+市场主导”的方式，既要发挥政府的资源优势，为产业营造良好的外部发展环境，实施优惠政策和管理办法，也要遵循市场规律，充分激发市场活力，促进要素自由有序流动，建立以市场需求为导向的区域现代化产业体系。

加强沟通机制，完善利益共享机制。跨行政区域的合作共建要实现经济联动发展，需要进一步明确权责划分以及利益分配，避免内耗。建立规范操作文件加强合作指引，避免职责交叉、多头管理的情况发生，提升合作效率，推动合作更加顺利进行。