文章来源：园区荟公众号 作者：贺沛

收录于合集#中国产业园区这40多年系列7个

中国产业园区这40多年之一：发展路径与存在的问题

中国产业园区这40多年之二：园区开发背后的土地制度变迁

中国产业园区这40多年之三：以土地开发为主的园区经济辨析

十三、40年来产业政策演进中的园区开发进程

13.1 1978-1985年产业政策演进对园区开发的影响

过去40年的产业政策大致划分为体制转轨时期、市场经济体制初步确立时期、新世纪至国际金融危机爆发前以及国际金融危机发生至2018年等四个阶段，这四个阶段的产业政策演进对中国的园区开发也产生了相应的影响。改革开放40年来，以蛇口工业园的设立为起点，中国产业园区历经了从无到有、从弱到强的发展进程。

40年来产业园区的发展历史，可以按照经济背景、发展驱动、以及行业特征进行综合性划分。

1978年十一届三中全会的召开，标志着中国进入了改革开放时代。1978年至1991年是国民经济的体制转轨时期，产业政策着重产业结构合理化，纠正产业结构重大比例关系的失调，促进短线产业加快发展，抑制长线产业发展，努力使各方面失调的比例调整过来。该时期，市场经济体制尚未完全建立起来，政府在推动产业结构调整和产业发展方面发挥着很大的作用，产业政策的措施更多以政府投资、银行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主，间接干预手段为辅。

改革之初，中国的国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业和重工业、原料动力工业和其他工业的比例严重失调，造成国民经济总体运行和发展难以持续，迫切需要对产业结构做重大调整。

1979年，在袁庚的建议下，中国第一个真正意义上的产业园区，也是中国第一个对外开放的工业园区——深圳蛇口工业园成立。那一年，也被称为中国产业园区的元年。从80年代初期单一的“租售”模式，到90年代以高科技园区为主流、政府与产业主导的模式，再到新千年复合型总部经济的大潮流，以及近十年来产城融合为导向的生态链综合体模式，已经走过了四个不同的历史阶段，在不同的阶段引领着中国这个庞大经济体一轮又一轮的变革方向。

1979年4月中央工作会议提出了十二条调整比例关系的原则和措施。1979年6月政府工作报告提出搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。1980年2月，中央决定对轻纺工业实行“六个优先”。1982年9月中共十二大报告指出，“能源和交通是制约中国经济发展的一个重要因素”，“要保证国民经济以一定的速度向前发展，必须加强能源开发，大力节约能源消耗，同时大力加强交通运输和邮电通讯的建设”。

改革开放初期，物资比较缺乏，国内各种产业发展不明朗，技术、资金基础薄弱，产业以纺织制造业、木材加工、皮革制造等技术含量较低的劳动密集型产业为主，企业对产业发展环境需求相对简单，主要以交通便利，场地、水电等基础设施条件为主。此时的产业园区是以“低成本，低门槛，高补贴”为中心的产业集聚地，虽然产业园区1.0功能相对单一，主导产业不明确、产业特点不明显，产业定位模糊，但是也大致满足了我国当时廉价劳动力、技术含量低的产业发展环境，为我国工业革命的提供了强劲动力。

1983年6月国务院政府工作报告提出，“今后五年，首先要保证农业、轻工业和重工业生产相互协调向前发展”。1984年5月国务院政府工作报告提出，“在能源、交通建设的安排上，要坚持大中小相结合，长期和短期兼顾的方针”。1985年3月国务院政府工作报告指出，国民经济在实现农业、轻工业和重工业的协调发展方面取得了明显成效，但同时存在“能源、交通、原材料供应仍然紧张，产业结构和产品结构还不够合理”等一些不可忽视的问题。

在上述诸多条件综合作用下，我国产业园区才从无到有，由弱到强,不断发展。当然,我国开发区也经历了“投石问路”、由“点"到“面”的艰难曲折，是在深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区试点基础上渐次展开的。经济特区还不是真正意义上的经济技术开发区，也不能完全解决资金短缺、技术落后劳动力过剩等一系列问题。因此，扩大优惠政策的范围，实现由“点”到“面”的过渡，才能真正发展我国经济，这样经济技术开发区就应运而生了。

就具体进程来看，1978年10月9日，交通部外事负责人袁庚提出了《关于充分利用香港招商局问题的请示》，10月12 日，该请示得到党中央国务院主要领导批准；1979年1月31日，国务院批准设立蛇口工业区，该工业区是中国第一个外向型经济开发区。1979年7月，中共同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。

在蛇口工业区与四大经济特区快速发展的背景下，国家看到了对外开放的力量，于是在中央政府的领导和地方政府的努力下，全国基本形成了从沿海到沿江，再由沿江到内陆城市的全面开放格局，为产业园区在全国的蓬勃发展奠定了坚实的基础。蛇口工业区与香港元朗隔海相望，而其土地成本是香港的十分之一，人力成本则为其百分之一；巨大的进出口贸易需求：蛇口得天独厚的港口经济催生大量的进出口贸易需求。进口方面，多年的封闭积累了国内对国外产品的强烈需求；出口方面，极低的人力成本促使我国能够快速扩充国外市场。

1984年大连经济技术开发区启动建设，到1990年底，已有14个国家和地区的客商到这里投资办起170多家企业，经济开发区带来了良好的发展效应。其中开发区主要分布在沿海开放城市，以生产制造业为主，同时承接香港、台湾等外来加工产业，适应市场经济发展和经济对外开放的两大方向。

13.2 1986-1991年产业政策演进对园区开发的影响

从20世纪80年中期开始，中国政府从优先支持轻工业发展转向大力支持基础产业发展，对加工工业过快增长予以控制。

1984年5月4日，中发[(1984]13号文批转了《沿海部分城市座谈会纪要》，进一步开放沿海14个港口城市，明确"这些城市，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办经济技术开发区"。由此，中国产业园区的发展进入了快车道。

1984年7月，国务院设立特区办公室，作为主管机构，负责对经济技术开发区设立的审批、政策协调和工作指导。1984 年9月25日，国务院首先批准设立大连经济技术开发区，这是我国正式批准设立的第一个经济技术开发区。

1988年5月,国务院批准建立了北京新技术产业开发试验区，这是我国第一个国家级的高新技术产业开发区，新区27家，新增国家级保税区3家，新增其他国家级开发区3家。

我国产业园区发展的第一阶段主要是园区建设和管理的摸索阶段，发展相对缓慢，过程中也遇到了许多困难和阻碍，主要表现为：产业园区的发展条件很差，发展基础薄弱，而且受制于传统观念，开发区多选址于远离母城的地方，难以向已有的产业基础借力；同时，在国内百废待兴、资金需求压力极大和开发区自身尚无积累能力的双重约束下，开发区建设资金缺口很大；另外，外资进入中国也有一个由小到大、由低到高的试探和观望过程，等等。

在诸多不利因索的制约下，国家级开发区的总体发展成绩不尽如人意。从经济总量上说, 14个经济技术开发区和28家高新技术产业园区在1991年实现工业产值146亿元,出口12亿美元,税收7, 90亿元，截至当年年底累计利用外资总额17.77亿美元。国家级开发区规模小、形式单一,区内企业技术含量低,主导产业以食品、饮料等中低端轻工业居多。

产业园区建立之初，各园区恪守中央“把开发区办成技术的窗口、管理的窗口知识的窗口和对外政策的窗口”的“四窗口"模式。但是，由于长期与外界隔绝，对资本主义生产方式具有防范心理，以及外界资本对中国开放政策持观察试探的态度，再加上产业园区间按照统-模式共同争取外资，致使在短期内除天津开发区外大部分产业园区的发展都不尽如人意。1989 年,国家在上海召开全国经济技术开发区工作会议，提出了“发展工业为主，利用外资为主,出口创汇为主”的“三为主”发展方针，并修订了对沿海经济技术开发区期望过高的定位，明确以出口加工区模式谋求发展。

1986年4月“七五”计划第一次在国家层面提到“产业政策”，提出产业结构调整的方向和原则：“在继续保持农业全面增长，促进轻工业和重工业稳定发展的前提下，着重改善他们各自的内部结构；加快能源、原材料工业的发展，同时适当控制一般加工工业生产的增长，使两者的比例关系逐步趋向协调；把交通运输和通信的发展放到优先地位；大力发展建筑业；加快为生产和生活服务的第三产业的发展；积极运用新技术改造传统产业、传统产品，有重点地开发知识密集和技术密集型产品，努力开拓新的生产领域，有计划地促进若干新兴产业的形成和发展”。

这个时期，国家着重于产业结构调整，同时也开始重视产业结构升级。1987年3月，国务院政府工作报告提出“三保三压”方针。1987年10月中共十三大报告提出“保持社会总需求和总供给基本平衡，合理调整和改造产业结构”。

1988年3月国务院政府工作报告指出，“基础工业和基础设施是我国经济的薄弱环节”。1989年3月《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布。提出“必须从当前的实际情况出发，合理制定产业政策，在压缩和控制社会总需求的同时，下功夫调整和改造产业结构，以防止出现经济滞胀现象，在优化结构的基础上提高国民经济的素质和效益”，“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是；集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业，加强能够增加有效供给的产业，增强经济发展的后劲；同时控制一般加工工业的发展，使它们同基础产业的发展相协调”。

1989年3月国务院政府工作报告明确“当前调整结构的基本方向和任务，是集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业，加强能够增加有效供给的产业和产品，增加经济发展的后劲；同时控制加工工业的发展规模和速度，使它们同基础产业的发展相协调”。1990年3月国务院政府工作报告指出，“努力开发新产品、新品种，增产品牌优质产品和市场紧缺产品，尤其要增产适应农村需要的日用消费品。”1991年3月中央《关于国民经济和社会发展十年规划和第八年五年计划纲要的报告》指出，“大力调整产业结构，促进产业结构的合理化并逐步走向现代化”，“要把产业结构调整放在今后十年经济建设的突出位置”。

13.3 1992年-2001年产业政策演进对园区开发的影响

1992年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志，改革开放步伐明显加快，建立和完善社会主义市场经济体制成为改革的重要任务和明确目标。在经过20世纪80年代产业结构的调整以及各次产业不同程度的发展，20世纪90年代产业政策目标及主要任务与改革初期有很大不同。

这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整，重视产业结构升级，同时着力推动各次产业的发展，高度重视基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，重视产业发展中增长模式转换问题。这一时期，市场经济体制逐步建立，产业政策运用大量直接干预的方式逐步减少，导向性的间接干预方式不断增加，综合运用经济、法律、行政等多种手段。

1992年，小平南方谈话掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮，我国产业园区建设也随之进入快速发展阶段。1992年3月国务院政府工作报告指出，“对那些生产能力过剩、产品积压、技术落后、长期亏损的企业，逐步实行关停并转”，“固定资产投资，主要用于能源、交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业，支持高新技术产业的发展，加快居民住宅的建设。”1992年6月《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出，“九十年代，要在发展第一、第二产业的同时加快发展第三产业，促进国民经济每隔几年上一个新台阶。”1992年10月中共十四大报告提出，“调整和优化产业结构，高度重视农业，加快发展基础工业、基础设施和第三产业”。1993年3月政府工作报告指出，“加强农业的基础地位”，“加快基础设施和基础工业建设”。

1994年3月政府工作报告提出，“根据国内外市场的需求，主动调整产品结构，努力生产适销对路产品，不断开发新产品，增强市场适应能力和竞争能力。”1994年3月，国务院颁布了《九十年代国家产业政策纲要》。九十年代国家产业政策要解决的重要课题是：“不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品的开发；继续大力发展第三产业。同时，要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理”。

1995年3月政府工作报告提出“加大投资结构的调整力度，提高农业、交通、通信和能源等基础产业和基础设施以及技术改造的投资比重”。1996年3月，“九五”计划提出，“积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心”。1997年3月政府工作报告提出“保持合理的投资规模，加大结构调整力度”。

1997年亚洲金融危机爆发以及国内经济暴露出的内需不足，加之前期产业结构和产业发展中存在的问题，使得1998年以来的产业政策除继续着力结构调整之外，在刺激内需方面发挥着更大作用。

1998年3月政府工作报告提出“推进重点行业和重点企业改革和发展。”1999年3月政府工作报告提出，“除少数属于提高技术水平、产品升级又有市场的项目之外，各级政府要停止审批工业建设项目，银行也要停止向这类建设项目贷款。要继续压缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行业过剩的生产能力，坚决淘汰那些技术落后、浪费资源、产品质量低劣和污染严重的小企业”。2000年3月政府工作报告要求，“大力推进经济结构的战略性调整”，“加大工业结构调整力度”，“发展第三产业”。2001年3月“十五”计划提出，“今后五年要着力调整产业结构、地区结构和城乡结构，特别要把产业结构调整作为关键”。

1992-2002年，新增国家级经开区39家，新增国家级高新区25家，新增国家级保税区20家，新增国家级边境经济合作区14家，新增其他国家级开发区17家。至此，由经开区、高新区特区、边境自由贸易区、沿江沿边开放地带、保税区等构成的多层次、全方位开放格局基本形成。

总的来说，这一阶段是我国产业园区的快速膨胀期，产业园区在数量和类型上都有较大提升，也使得我国产业园区的格局不断完善。截至2002年末，我国的产业园区已由国家层面迅速扩展到各省、市、县及部分乡镇地区层面，在地域范围上，产业园区由沿海向沿边沿江乃至内陆省会城市不断推进；在产业领域上，产业园区也从生产领域逐渐扩展到服务领域和高新技术领域在产业园区发展格局上，目前已形成了以经济技术开发区、高新技术产业开发区为主，保税区、出口加工区、边境经济合作区、沿海经济开放带、沿边经济开发区为辅的全方位、多层次开放格局，产业园区的功能得到了进一步的发展，形成遍及全国的产业园区建设热潮。

2002年，我国建立的54个国家经开区的GDP、工业总产值、工业增加值、税收、实际利用外资、出口创汇分别为3110亿元、7867亿元、2210亿元、500亿元、77.4亿美元、275亿元，与1992年比较，工业总产值、税收、实际利用外资、出口分别增加29、36、20、13倍。2002年，53个国家高新区的营业收入、工业总产值、工业增加值、净利润、税收、出口分别为15 326亿元、12937亿元、3 286亿元、801亿元、766亿元、329亿美元，与1992年比较，营业总收入、工业总产值、净利润、税收、出口分别增加65、68、32、77、142倍。

值得注意的是，这一阶段全国产业园区的发展还存着盲目扩张的情况。此时，省市级产业园区的普遍程度令人瞠目结舌，市镇乃至乡一级都建立起大大小小的产业园区，产业园区的分布也由沿海推进到沿边、沿江乃至内陆省会城市。同时负面作用显现，一方面是政府利用产业园区盲目招商引资扩大政绩，另一方面是企业盲目扩张,乱要优惠政策，产业园区的发展陷入“不选而入、不用而占、不择而批”的恶性循环。

13.4 2002年至2008年产业政策演进对园区开发的影响

以2002年十六大召开为标志，中国的经济发展和改革开放进入新的阶段。一方面，产业结构和产业发展已经站到一个更高的水平之上，工业化向中后期迈进。另一方面，新的阶段在面临着旧问题尚未完全解决的情形下，又遇到一些新问题。

主要是产业结构调整和优化升级的任务还很重，同时土地、资源、能源、环境约束更加明显，产业结构和各次各类产业向更高水平发展过程中的一些深层次矛盾变得突出，加之经济社会发展中的地区差距、城乡差距、社会矛盾、国际竞争加剧以及不断增加的不确定性因素等，对该时期的产业政策目标、任务、方向和措施提出了更高的要求。

这一时期，为继续办好产业园区,提高产业园区的发展质量,国家对产业园区科学发展阶段的指导思想做出了调整，提出了“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主,以优化结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进园区向多功能综合性产业区转变”的“三为主，一致力”的发展方针，以期在推进经济发展方式转型中发挥更大作用。

这一阶段产业政策的重点是产业结构的调整、优化和升级，实现产业发展从“量”向“质”的根本性转变。按照走新型工业化道路和转变经济增长方式的要求，既重视产业结构合理化，又加快推进产业结构优化和升级，引导和推动产业内在素质的改善，通过鼓励自主创新推动国内产业在全球产业链中的地位提升和国际竞争力的提高。节能、环保等因素成为产业结构调整的重要目标。

这一时期，市场经济体制已经初步建立，产业政策更注重市场机制和利益导向机制的作用，更加注重对市场主体行为的引导，措施上综合运用经济、法律、环保、必要的行政手段等。

2003年，国务院开始对全国各类产业园区进行清理整顿，国务院连续下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》等文件，对治理整顿土地市场秩序做出了一系列部署并取得了重要成果，各地停止审批设立新的产业园区并禁止已建开发区的扩张。2004 年，国家对各类违规设立的开发区加大清理整改力度，核减开发区规划用地面积2.49万平方千米，占原有规划面积的65%。

2002年3月政府工作报告指出，“加快产业结构优化升级”。2002年11月，党的十六大报告提出“走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略”。2003年3月政府工作报告强调，“按照走新型工业化道路的要求，加快产业结构调整。积极发展对经济增长有重大带动作用的高新技术产业。”

2004年3月政府工作报告指出，“在经济加快发展的过程中，又出现一些新的矛盾，特别是投资规模偏大，部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设比较严重，能源、交通和部分原材料供求关系紧张”，提出“要完善产业政策和行业规划，健全行业信息发布制度，正确引导社会投资方向。”

2005年3月政府工作报告指出，“加快推进经济结构调整和增长方式转变。推进产业结构优化升级。”2005年10月“十一五”规划建议指出，“推进产业结构优化升级”，“以自主创新提升产业技术水平；加快发展先进制造业；促进服务业加快发展；加强基础产业基础设施建设”。

2005年12月国务院发布《促进产业结构调整暂行规定》，明确产业结构调整的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。

2006年3月政府工作报告指出，“加大产业结构调整力度、资源节约和环境保护力度”。2007年3月政府工作报告提出“把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手”，“加快推进产业结构升级和自主创新。坚持走新型工业化道路，着力优化产业结构。”

2007年10月中共十七大报告要求，“要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力”。“加大对自主创新投入，着力突破制约经济社会发展的关键技术”。

2008年3月政府工作报告提出“坚持把推进自主创新作为转变发展方式的中心环节”，“坚持走中国特色新型工业化道路，推进信息化与工业化融合。着力发展高新技术产业，大力振兴装备制造业，改造和提升传统产业，加快发展服务业特别是现代服务业。继续实施新型显示器、宽带通信与网络、生物医药等一批重大高技术产业化专项。”“充分发挥国家高新技术开发区的集聚、引领和辐射作用。围绕大型清洁高效发电装备、高档数控机床和基础制造装备等关键领域，推进重大装备、关键零部件及元器件自主研发和国产化。加强地质工作，提高资源勘查开发水平。积极发展现代能源原材料产业和综合运输体系”。

2008年，我国54个国家经开区的GDP、工业总产值、工业增加值税收、实际利用外资、出口分别为15 313亿元、45935亿元、10 972亿元、2 481亿元、195亿美元、2051亿美元，与2003年相比分别增加了230%，255%，204%，228%，89%和319%。2008年，53个国家高新区的营业收入、工业总产值、工业增加值、税收、净利润、出口分别为65986亿元、52685亿元、12507亿元、3199亿元、3304亿元、2015亿美元，与2003年相比分别增加了215%、205%、188%、223%、193% 和295%。

这一时期，除宁波高新区晋升为国家级园区外，两类国家产业园区数量都没有增加，产业园区进入稳定整顿阶段。此外，国家2005年批准设立上海洋山保税港区，截至2008年我国已经批准建立了11个保税港区。

这一阶段，产业园区的发展逐步走向成熟。从管理体制上来看，园区基本上建立了符合国际规范的国际化管理体制，设立了综合性的经济行政管理部门，拥有了一批高素质的行政管理队伍，基本理顺了政企关系，形成了众多为企业服务的中介机构；从产业发展来看，园区由单纯为招商而招商的出口加工模式，发展成为依托核心企业和主导产业、具有鲜明特色的产业功能区。

13.5 2008-2018年产业政策演进对园区开发的影响

2008年爆发的全球金融危机使中国面临的国际国内形势发生重大变化，经济发展遭遇重大困难和挑战。一方面国际市场需求萎缩，全球通货紧缩明显，贸易保护主义抬头，外部经济环境严峻，不确定因素显著增多。另一方面，国内经济增速明显下滑，长期制约中国经济健康发展的体制性、结构性矛盾依然存在，一些行业产能过剩，第三产业发展滞后，自主创新能力不强，能源资源消耗多，环境污染重，城乡、区域发展差距仍在扩大。

2008-2017年，新增国家级经开区165家，新增国家级高新区102家，新增国家级保税区76家，新增国家级经济合作区4家，新增其他国家级产业开发区3家。

2009年3月，北京中关村国家自主创新示范区成为第一个国家自主创新示范区。2014年，国务院办公厅专门发布了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(国办发[2014]54号),2016年又颁发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》(国办发[2016]14号)。尽管这两个意见主要针对的是国家级经开区，但对全国各级各类开发区具有普遍指导意义，因而也标志着我国国家级开发区正式进入转型升级和创新发展的新的历史时期。

2017年,《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)进一步指出，当前全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。《意见》从优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度五个方面对开发区的建设和发展提出了具体的意见。

这一阶段产业政策的重点仍是抓好结构调整，促进转型升级。适应市场需求变化，根据科技进步新趋势，发挥中国产业在全球经济中的比较优势，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。这一时期，产业政策更加强调科技创新，大力培育战略性新兴产业，加强节能减排和生态环保，推进区域经济协调发展。

2010年3月政府工作报告提出，“要大力推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道”。2011年3月政府工作报告提出，“加快构建现代产业体系，推动产业转型升级。改造提升制造业。加快培育发展战略性新兴产业。大力发展服务业。加强现代能源产业和综合运输体系建设。坚持陆海统筹，推进海洋经济发展”。2011年3月“十二五”规划纲要指出，“坚持走中国特色新型工业化道路，适应市场需求变化，根据科技进步新趋势，发挥我国产业在全球经济中的比较优势，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系”。

伴随着全球化的深入推动，以及城市空间不断生长，高新区亟待转型的同时，以开发区为代表的各类产业园区的问题也逐渐显现：功能结构单一、产业结构单一、与区域发展脱节、就业人群与消费结构不相匹配。孤岛经济己经越来越制约开发区的发展，以及开发区与周围城镇之间的相互融合。

2012年3月政府工作报告提出，“促进产业结构优化升级。推动战略性新兴产业健康发展。”2012年11月中共十八大报告提出，“着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动，更多依靠城乡区域发展协调互动，不断增强长期发展后劲”。

2013年3月政府工作报告提出，“必须加快改造提升传统产业，大力发展高新技术产业，提高产品质量和市场竞争力。”2014年3月政府工作报告提出，“创新是经济结构调整优化的原动力。要把创新摆在国家发展全局的核心位置，促进科技与经济社会发展紧密结合，推动我国产业向全球价值链高端跃升。”

2015年3月政府工作报告提出，“推动产业结构迈向中高端。实施‘中国制造2025’，坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展，加快从制造大国转向制造强国。”

2015年10月，“十三五”规划纲要建议，构建产业新体系。加快建设制造强国，实施《中国制造二○二五》针对这一时期园区的问题，“产城融合”概念在此时提出：2013年中囯共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问兹的决定》强调要“坚持走中国特色新型城镇化道路”明确提出要“推进以人为核心的城镇化”，推动“产业和城镇融合发展”。

2015年，发改委发布《国家发展改革委办公厅关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，为我国产业园区的产城融合发展提供了指导性方针。不论是开发区还是高新区，这一时期的园区都共同面临一个问题：早年的资本积累已经基本完成，园区内囤积了大量存量资产，在这种情况下，该如何盘活存量资产、让其发挥更大效应呢？无论是“二次创业”，还是“产城融合”，都是在探索解决这一问题。

2016年3月政府工作报告提出，在适度扩大总需求的同时，突出抓好供给侧结构性改革，既做减法，又做加法，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增加公共产品和公共服务供给，使供给和需求协同促进经济发展，提高全要素生产率，不断解放和发展社会生产力。

2017年3月政府工作报告提出，必须把改善供给侧结构作为主攻方向，通过简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力，减少无效低效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求。这是一个化蛹成蝶的转型升级过程，既充满希望又伴随阵痛，既非常紧迫又艰巨复杂。要勇往直前，坚决闯过这个关口。

2017年10月十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。”

2018年3月政府工作报告提出：“大力推动高质量发展。着力解决发展不平衡不充分问题，围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先，促进经济结构优化升级。”

2016年，全国共计365家国家经开区和高新区，两类国家级园区的GDP合计为170946亿元，超过全国GDP的1/5(22.97% )；两类国家级园区合计上缴税收为29327亿元，超过全国上缴税收的1/4(25.31%)；两类国家级园区合计出口创汇为8572亿美元，大约占全国出口创汇的1/3(33. 33%)。

这一时期国家级产业园区围绕未来发展目标,着力在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型，通过落实五大发展理念和深化供给侧结构性改革，努力实现由追求速度规模向追求质量效益转变，由要素驱动为主向创新驱动为主转变，由工业制造业为主向制造业和服务业融合发展转变，由政府主导投资管理向政府与社会资本合作方式转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软硬综合营商环境取胜转变，由招商引资为主向招商引技、引智为主转变。促进国家级产业园区经济保持中高速增长，产业技术迈向中高端水平，在更高层次参与国际经济合作和竞争。

这一历史阶段，在供给侧改革、脱虚向实的大背景下，政府鼓励向制造业、战略性新兴产业等实体经济发展，加之一轮轮房地产市场调控政策袭来，融资成本的提高也让商业地产在风口浪尖徘徊；更重要的是，地方政府要求企业带着产业进来，开发商必须寻找更多资源背书；同时传统房地产行业的规模触顶，急需寻找新的利润增长点和业务亮点。

在这样的背景下，传统房企纷纷开始寻求转型，而避开了国家的调控政策，又为经济转型、产业结构调整提供载体的产业地产成为热门首选，产业地产重回各方玩家的视野。2017年2月出台的我国首个关于各类开发区的总体文件印证了国家层面对产业地产这一经济引擎的重视，文件名为《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，对新形势下做好开发区工作作出全面部署，提出“开发区（产业园区）是我国实体经济特别是制造业的重要载体”。

十四、40年来产业政策对园区开发的影响评价

产业园区作为我国经济建设的重要增长极和对外开放的重要窗口，经历了近40年的发展，实现了发展规模和质量上的快速成长，已成为我国参与全球制造业价值链分工的重要载体、优化产业空间布局的有力措施和推动区域经济协调发展的强大力量，成为保障我国经济稳定安全的“压舱石”。40年来工业、土地制度、新兴产业、服务业等产业政策的变化对园区的开发有关深刻的影响，有必要对这40年做一个总体评价与回顾。

回顾与总结产业园区40年的历史，园区的发展历史划分成了5个阶段：

第一个阶段是1979-1983的孕育阶段，代表事件是1979年1月31日，经国务院批准广东蛇口率先在我国创办了出口工业区，这个阶段的主要成就是蛇口工业区创办前4年，共引进投资达10.6亿港币（不包括流动资金），兴办了合资或独资公司90多家，全年工业制造业总产值2.2亿人民币；

第二个阶段是1984-1991年的初始培育阶段，代表事件是15家国家级经开区、27家国家级高新区、3家国家级保税区和3家其他国家级开发区的成立，这个阶段的主要成就是1991年我国15家经济技术开发区和27家高新技术产业园区实现工业产值217.1亿元，税收11.8亿元，出口13.2亿美元；

第三个阶段是1992-2002年的高速发展阶段，在这个阶段中新增了39家国家级经开区、26家国家级高新区、3家国家级保税区、14家国家级边境经济合作区和17家其他国家级开发区，这个阶段的主要成就是2002年54家经济技术开发区和53家高新技术产业园区实现工业产值20804.1亿元，税收1266.6亿元，出口604.6亿美元，与1991年比较，工业总产值、税收、出口分别增加96倍、107倍、46倍；

第四个阶段是2003-2008年的稳定整顿期，此阶段以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进园区向多功能综合性产业区转变，其主要成就为2008年，我国54家经济技术开发区和54家高新技术产业园区实现工业产值98619.7亿元，税收5679.7亿元，出口4066.2亿美元，与2002年比较，工业总产值、税收、出口分别增长474%、448.5%、673%；

2008年以后是第五阶段即创新发展阶段，在2017年，全国共计375家国家经开区和高新区，两类国家级园区的GDP合计为18.6万亿元，超过全国GDP的1/5，两类国家级园区合计上缴税收为3.3万亿元，约占全国上缴税收的1/4，两类国家级园区合计出口创汇为55254亿元，大约占全国出口创汇的2/5。

产业园区的区域、形态、发展模式随着经济发展的不同阶段不断进步，不断完善。在推动经济发展、加快产业的变革、促进对外开放、构建生态城市、完善经济体系等方面发挥着不可替代的作用。经过40年的发展，我国多数产业园区已经形成了明确的主导产业和优势产业集群。但是，产业层次低、传统产业占比高、转型升级压力大等问题也普遍存在。

40年年来，中国政府出台的产业政策，点多、面广、影响强、成就大，这些政策必然影响了中国产业园区的进程：

改革开放初期重工业与轻工业比例严重失调、燃料动力工业与其它工业比例严重失调、农业与工业比例严重失调关系，20世纪80年代中后期以来一般加工工业过快增长、基础产业严重滞后等重大结构性问题基本得以解决，三次产业结构严重失调的状况基本得以纠正。

其中开发区主要分布在沿海开放城市，以生产制造业为主，同时承接香港、台湾等外来加工产业，适应市场经济发展和经济对外开放的两大方向。产业结构合理化程度有所提高，产业结构高度化不断推进。各次产业各类技术水平有所提高，产业层次有较大提升，工业部门深加工趋势增强，高技术出口比重增加，一大批国际国内知名品牌得以涌现，这些政策，尤其是土地制度的演进，都深深影响着各个时期产业园区的发展。

这一阶段以1992年初小平南巡为标志，改革开放与经济发展进入新的阶段，产业园区的发展也随之进入了成长与快速推进的阶段。张江高科、苏州工业园区等成立，这一时期的另一桩重要事件，是2001年，我国加入WTO，随后贸易迎来十年黄金发展期，二代园区靠此发展，我国大工业的发展与产业的规模逐渐集聚，同时促进了城市化进程的加速。

在这10年里，经开区和高新区的发展节奏进一步加快，随着中国经济的腾飞而发展壮大。但在后期，各地盲目开发园区，爆发期到来，导致财政税收的极大损失和资源浪费，在2003年引发国家清理整治行动。

接下来的一段历史时期内，国内产业政策在重视一、二、三产业结构的调整外，同时注重各次产业结构内部关系的调整，注重各类各次产业的发展。基础产业的瓶颈有很大缓解，制造业总规模位居世界第一，钢铁、电解铝、水泥、煤炭、电冰箱、洗衣机、空调器、化纤、纱、布、服装等产量稳居世界第一，汽车、房地产等支柱产业快速成长，高新技术产业发展迅速。

1984年到2003年，我国的开发区数量从14个（首批14个经开区）暴涨到6866个，园区的爆发导致地方政府间的恶性竞争和企业的随意迁移：为了引资，地方政府一再降低土地价格、水电等资源费用和其他税收标准，造成了土地开发效率低下和资源浪费。同时，一些企业为追寻最优惠政策而在相邻园区间迁移，导致财政税收的极大损失。

在我国加入WTO与改革开放进一步深化的背景下，宏观经济形势要求产业园区必须迈向转型升级、科学发展的阶段。这一阶段以中关村的再次发展以及产业地产商华夏幸福开发的固安工业园为代表，产业园区在产业集聚、产业链完善以及产城一体化方面取得了巨大的进步。

轻工、纺织等传统优势产业在国际市场上有很强竞争力，钢铁、有色、石油化工、电子信息、造船等有较强竞争力。交通、物流、电子商务等竞争力快速提升。

同时也要看到，产业政策在解决中国产业发展和产业结构调整对园区发展的负面影响：

第一，产业结构调整滞后问题未根本改变。核心基础零部件、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等长期受制于人，传统产业改造提升等关键性结构调整进展缓慢。第二，产业发展长期粗放的问题并未得以根本改观。多数行业处于国际价值链的低端；高投入-低产出-高排放现象严重，产业发展的能源资源环境代价过大，产业发展的能源资源环境约束性增强；产业组织不合理，产业趋同、集中度过低、规模经济缺乏和规模不经济并存等。第三，部分产业政策在制定和实施过程中，对产业总体发展带来一些负面影响，一些产业政策引起了争议。第四，产业政策制定和实施中也暴露出一些问题。

通过综合观察发现，不同阶段具有不同的政策特征：在孕育阶段，政策以经济特区的建设为重点，主要涉及对外经济合作、企业注册管理、出入境人员管理等议题；在初始培育阶段，政策集中在税收、财政优惠和产品进出口方面；在高速发展阶段，政策集中在园区的产业集聚、结构优化以及内部管理制度方面；在稳定整顿阶段，突出了园区创新发展政策，延续园区管理制度、金融支持等政策，并规定园区土地的合理利用；在创新发展阶段，政策主题则更加全面、多元化，除延续前几个阶段的政策主题外，进一步突出区域合作与协调、绿色园区以及园区软环境的建设。

通过对中国产业园区40年的发展历程梳理，可以发现中国产业园区发展模式总体呈现出由硬因素与软因素相结合并交互作用的“二元非均衡”的特点。其中，“二元”分别是指硬因素与软因素，硬因素是指在各层面中发挥基础性影响作用并在发展中起到直接促进作用的刚性因素；而软因素则是围绕硬因素产生影响并在发展中起到综合保障作用的柔性因素。

中国产业园区经过近40年的发展，呈现出涉及不同产业层次、覆盖经济领域广泛、多种类型互为补充的发展态势。园区产业结构和空间布局不断优化，在追求合理化和高端化目标的过程中取得了一定的成效。

尤其是国家级产业园区，依托强大的政策支持和我国经济社会高速发展的需求，通过改造提升传统制造业，着力发展高新技术和战略性新兴产业，有效地促进了制造业与现代服务业的有机融合发展。同时，伴随制造业和生产性服务业由城市中心向城市外围的逐步转移，园区作为这些产业空间布局落地的重要载体，发挥了巨大的作用。

对中国产业政策的作用需辩证看待，不能因产业政策的巨大成效而否定市场机制，也不能因产业政策的问题而全面否定之。恰恰相反，这正是新时期需要进一步改进和完善产业政策的理由。产业政策在促进园区发展的同时，也随着时代的发展，各地产业园区将逐步由劳动密集型向资金、技术密集型产业转型。产业园区在迎来产业转型升级、商业模式转变等方面的机遇，产业园区正不断的颠覆传统的思维方式，面向新的发展方向。

但是并非所有产业园区都能成功，单纯依靠放松管制和政策优惠的园区面临着严峻的挑战，特别是依赖低成本优势的产业园区，在日趋激烈的竞争中面临极大的升级压力，因为产业在全球转移，低成本的区位可能被替代，营建产业园区的风险正在增加。

总结40年来产业政策对园区的影响，也有一些因政策造成的迟滞与不利方面：一是抗风险能力不足，二是自主发展能力薄弱，三是发展导向偏离，四是发展不平衡不充分加剧，五是发展体制机制依然不够健全。

由于园区种类繁多，政出多门，园区经济因为商务主管部门率先突围，其他专业部委也跟风大力发展自己的经济园区，在外需下降和经济新常态背景下，同质化竞争不可避免地出现了产能过剩和经营举步维艰的困境。

一是功能趋同化。大多数园区都定位对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、总部经济等功能，结果造成了商务、发改、科技、农业等各部门激烈的招商引资竞争，也浪费了土地、人力、财力等资源，出现了特色不特、开而不放、放而不开等现象。

二是优劣势明显。从经济支撑能力、经济发展效率、科技创新能力和对外开放度五个方面来看，国家级城市群与国家中心城市是支撑我国经济发展的主要力量，其中国家级城市群GDP超过了全国GDP总量的二分之一。

三是绩效差异较大。深圳特区明显高于其他几个特区，国家级经济技术开发区、高新区明显高于其他专业园区，自由贸易试验区仍然停留于综合保税区水平，东部园区绩效明显高于中西部园区，国内园区明显好于边境和境外经贸合作区，而且绩效也出现不可持续现象，大规模开发开放的水平亟待提高，高质量发展亟待提升。

我国产业园区建设已基本完成了要素集聚、规模和数量扩张的任务，并在2003年进行了全面的清理和整顿，产业园区逐步进入转变发展方式、优化资源配置、全面提升效率与发展质量阶段。目前，产业园区特色化发展是提升园区发展质量面临的首要问题。我国很多地方的园区建设和发展主要是受到其他地区成功经验的影响，带有一定程度的跟风性质，没有与当地经济发展特点和资源禀赋相结合，导致园区规划不完善、定位不明确，大部分园区没有形成自身的发展特色。

从科技创新能力来看，国家级中心城市与高新区其专利授权数远高于其他园区；从对外开放度来看，以经济特区、海关特殊监管区域、国家中心城市、国家级城市群、自由贸易试验区开放度较高。国家级园区作为重要的创新集聚地，其科技活动人员数量、企业内部科研活动经费、新产品销售收入和高新技术企业工业总产值均是逐年增加的。

目前，我国许多产业园区的建设主要还是依靠政府推动，如土地开发、基础设施建设等，都主要由政府投资。另外，产业园区为入驻企业提供大量的政策优惠，优惠政策的实施可以吸引一些具有示范效应的大项目和大企业入园，但是也会增加企业的依赖性，影响产业园区市场化运营机制的建立。

同时，各个地区产业园区运营各自为政，为了招商引资而不顾园区经营效益，无底线提高政策优惠额度，许多科技企业入园的动因主要是享受国家给予园区的优惠政策，而不是产业园区的产业集群效应。自2012年以来，中国产业园区数量不断增加，传统产业产能过剩的不平衡态势加剧。中国产业园区整体空置率高达43.2%，即使在商务发达的上海，商业园区的空置率也超过10%、部分地区的园区空置率甚至超过20%。过高的空置率严重挤压入驻产业园区内的企业利润率并影响其资本使用效率。