文章来源：园区荟公众号 作者：贺沛

收录于合集#中国产业园区这40多年系列7个

中国产业园区这40多年之一：发展路径与存在的问题

中国产业园区这40多年之二：园区开发背后的土地制度变迁

中国产业园区这40多年之三：以土地开发为主的园区经济辨析

中国产业园区这40多年之四：产业政策演进中的园区开发进程

中国产业园区这40多年之五：产业规划与园区经济的背后逻辑

十六、过去40年产业园区的政企关系

所谓“政企关系”，顾名思义就是政府与企业之间的关系，它包括了政府与公有制企业之间的关系和政府与非公有制企业之间的关系。根据治理现代化的理论，我国现有的治理模式还带有明显的传统社会治理的特征，总体上我国仍处在由传统社会治理向着现代社会治理的转型过程之中。

然而，在中国的话语背景和话语体系中，政企关系一般专指政府与国有企业的关系。政企关系的相关研究具有以下特征：

第一，传统的政企关系理论多关注政府与国有企业的关系；

第二，政企关系理论多关注如何在现代市场经济体制下理顺政府与企业间的关系，并使之适应于现在的情势与发展；

第三，政企关系研究的焦点多集中于政企分开。

同时，相关研究还有一些关注于中国政企关系的变革与国际比较，以求为未来的政企关系改革寻求理论支撑。

在我国城市与区域发展过程中，园区不仅体现了战略的空间选择性，而且还承担了柔性行政区划改革的角色。园区本身并不是行政区划，而是在原行政区划的基础上进行了尺度重组与地域重构。也正因为如此，园区治理中的政企关系网络要比普通行政区划复杂一些。

经过40年的发展，园区在适应经济全球化发展和国内经济体制改革方面发挥了重要作用。但与此同时，我国经济社会各个方面也发生了巨大的变化，园区也面临新的形势。功能定位面临转型、体制机制面临创新、规模数量面临优化和平衡、优惠政策面临终结、产业结构面临优化升级、土地调控力度明显加强。

新的改革开放示范区、试验区、自由贸易园区等与园区站在同一跑道上，园区发展已经进入了新的历史阶段，在新时期，如何在保持园区原有优势，完善和创新园区管理体制，以迎接新一轮的挑战和机遇，是当前所有园区面临的重要问题。

园区的治理模式虽有政府主导型、企业主导型和政企合作型之分，但总体上仍以政府管委会体制为主。历经了40年演变，园区管委会的法律地位依然不清，机构及其职责配置还不够规范，变革的目标方向仍充满争议。

其中，管委会体制下复杂的政企关系网络，及其外显于地域空间的诸多不确定性，既是产生这些问题的重要原因，又是诸多实践困境在制度安排上的映射。园区的治理模式主要有三种：政府治理型、政企合作型、企业治理型，前两类一般设有管委会。根据政府介入程度的不同，园区管委会体制可以细分为六种类型，具体的园区来说，在不同发展阶段可能会在光谱的不同位置间游走。

在实践中，园区管委会与上级政府及职能部门、属地政府、周边地方政府以及其他治理主体之间，形成了复杂的政企关系网络。在总体上，它们不是顶层设计的结果，而是地方政府充分发挥其自主性进行多元化探索的产物。

正因为缺乏统一的规范，园区管委会体制下的政企关系，长期处于相对模糊状态。如果说以往园区建设的关键抓手是政企统合的话，那么未来园区治理的关键问题是，理顺围绕管委会形成的政企关系网络。

讨论“十四五”时期园区治理体系中的新型政企关系，有必要系统回顾一下过去40年的政企关系。政府是经济活动的管理者，而企业是经济活动的细胞，因此政企关系是经济社会发展过程中最重要的关系之一。当前，园区已经走到治理模式与改革创新的“十字路口”，学术界在园区的历史演变、相关理论与实证、管理体制与治理模式、治理困境与转型方向等领域做了不少探索。

我国园区数量已经达到2543个，其中仅375家国家级经开区和高新区的GDP占比就超过了全国的1/5，可以说，在经济高质量发展的今天，探讨产业园区的治理对于探索我国国家治理体系和提升治理能力意义重大。园区从设立之初就被赋予“改革开放试验田”的责任与使命，这又使得园区在国家治理体系中需要发挥先行先试作用。

我国治理模式转型的核心是给予政府以合理的定位，从过去的“政府主导”逐步转向“政府引导”，加快相应政府职能的转变，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

具体而言，在资源配置方面，要大幅减少政府对社会物质资源的直接管理和配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府职能的重点要逐步转向对非物质资源的管理和配置，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，如规范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微观地管理社会经济领域的活动和关系，而逐步转向实施间接的和宏观的管理。

在政府与其他主体关系方面，要大力推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，从功能泛化式治理向功能分化式治理转变，应对政府权力行使的边界有明确限制和制约，防止政府利用权力任意干涉其他社会领域的发展。

在政府作用发挥的形式上，应从过去的主导和支配更多转向引导、参与、创造环境上，由“从上到下的单向决策”更多转向“多元交流的互动决策”上，不断提高政府决策的透明、稳定和可预期程度以及可问责和法治化程度。

当前对政企关系的讨论，总体上还停留在比较粗浅的层面，就是分析企业跟政府有关系还是没关系，有关系的好处在哪里。要深入理解政企关系，首先要定义政企关系，并且进一步区分政企的类型。

在一个社会中，政府和企业是对应的，官员和商人是对应的，“政企关系”是比“政商关系”更为正式的表述。1978年到2012年，“政企关系”一词出现的频率要明显高于“政商关系”一词的频率。2012年之后，“政商关系”成为更流行的说法，它其实是对英文单词government-business relation的直译。

政企关系，是政府通过一些政策（如补贴、税收、规制）与辖区内企业在博弈过程中形成的某种互动模式。因此，政企关系应是广义的“营商环境”的一部分。

从两个维度将政企关系分为四种基本类型：

（1）政企合作，表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业的互动行为都符合法律法规。政企合作又包括三种子类型：政府强、企业弱的依附型合作，极端形式是政企合一；二是政府和企业对称的合作；三是企业强、政府弱的不对称合作。

（2）政企分治，表示政府几乎不干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业各自遵守法律法规。政企分治的极端状态是“无为而治”。

（3）政企伤害，表示政府几乎不干预企业的生产或经营活动，但是政府或者（和）企业通过违法违规方式伤害对方。政企伤害可以分为三种子类型：政府单方面伤害企业，企业单方面伤害政府，政府和企业相互伤害。

（4）政企合谋，表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业之间通过违法或违规的方式进行利益交换。

广义的政企关系应该包括国企。一方面，分析国企（尤其是央企）与地方政府的关系时，国企更象是企业；另一方面，分析国企（尤其是平台公司）与民企或外企的关系时，国企更象是准政府部门。当然，谈论政企关系时，多数时候其实是谈政府与民企的关系。

自1949年以来，中国的民营经济从小到大，茁壮成长，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。如果看就业人数，根据国家统计局的数据，自1992年以来无论是个体户还是私营企业的就业人数，都是一路上扬。

从1956年社会主义改造完成到1978年改革开放之前，当时的企业主要是国营企业，有少数集体企业，以及零星的外资企业、个体和私营企业。这个阶段比较特殊，政企合一是主要特征。

在高度集中的计划经济时代，企业（主要是国企或集体企业）实际上属于政府的一部分，并没有什么经营自主权。1978年以来的政企关系可以粗略地分为两个阶段，每个阶段又各有特色。

第一个阶段：1978-2012年，政企关系的主要特征是政企合作与政企合谋交织。1978年改革开放之后，政府放松管制，以各种或明或暗的方式“支持”企业，共同目的是推动经济增长。在政企合力做大经济蛋糕的过程中，既有光明正大的政企合作，也有暗度陈仓的政企合谋。政企合作主要体现为地区竞争过程中的乡镇企业、招商引资、产业政策和吸引外资，这是“中国奇迹”的原动力之一。而政企合谋，则体现为矿难、环境污染、偷税漏税、土地违法、假冒伪劣以及高房价和地方债等现象。

第二阶段：2013年到现在，政企关系的主要特征是政企分立与政企伤害共存，新型政企合作关系尚未成型。在此过程中，一方面，2012年底开始的高压反腐运动迫使官员和企业家之间的政企合谋被普遍瓦解了，他们从过去的“勾肩搭背”到现在的“背对背”，这种政企分立不可避免地导致了“懒政”、“庸政”现象。由于经济下行，特别是房价涨势被遏制，地方政府和企业之间的关系从正和博弈演变为零和博弈，矛盾频繁爆发，引发政企伤害。这一阶段的政企关系是：合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免。

园区的本质特征是从产业开发到产业集聚再到产城融合，也就是产业化推动城市化，反过来城市化又引领产业化，从而使得产业化和城市化形成良性互动。因此，不难理解产业规划和招商引资对于园区发展的极端重要性。

第一批国家级园区成立时，一般都以所在省、直辖市的人大常委会通过订立“经济技术园区条例”的方式，从立法上对园区的管理体制加以规定。各地方政府又会根据上级文件和园区条例，制定具体文件，明确园区的权力职责和发展目标。因此，园区的管理体制具有两个特点，一是“授权”管理，二是“责任”主体。除了上述提到的三种典型模式外，现在有些地方（如深圳前海）园区的治理模式，开始实行法定授权机构的管理模式，

十七、政企合作是未来产业园区的主要方向

不同园区的功能及地区背景环境，地方政府对园区的管理体制进行了丰富的制度创新实践，目前园区管理体制已走向多元化。在实践中，大致形成了管委会、区政统筹、企业管理三种基本管理模式。管委会模式是我国园区最初体制创新的产物，也是目前我国园区最普遍采用的体制模式。

园区一般完成了第一阶段的发展后，管委会模式出现分化，部分园区仍坚持管委会模式并取得骄人的成绩；部分园区在管委会模式的基础上进行创新，发展出区政统筹的一种新模式；另外，企业管理模式也在园区中出现。

所谓“政企合作”治理模式，即政府与企业高度一体化的体制，具体来说，“政企合作”治理模式是通过将园区行政形式的部门（例如园区管委会）与企业形式的部门（例如开发总公司）有机统一起来，通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用，从而提高行政绩效与区域绩效的模式。

“政企合作”治理模式通过治理主体、治理机制、治理工具层面的“ 统合”，借助市场化运作产生了巨大的治理能量，相比于传统政府组织具有明显的治理优势: 不仅规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方政府大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力ꎻ而且将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，既突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度。

“政企合作”模式并非市场经济向计划经济的倒退，相反地，它是地方政府为了适应当下市场经济竞争环境、为了提高自身绩效与竞争力而进行的“自我调适”。

“政企合作”治理模式关注了政企关系之间存在的紧张关系以及政府在调适过程中的理性选择，它与计划经济时期的“政企不分”有着很大不同，虽然二者存在一定的相似点，但它们之间最大的区别在于：政企不分是政府直接介入微观经济活动，参与企业管理，而政企统合则是政府为了汲取社会资源、发展区域经济以及获取政治资本的需要从而产生的政府与企业高度一体化的体制，但其本质仍然是政府，只不过表面上利用了某些企业逻辑的“外壳”。

另外，在“政企不分”之下，公企业既参与要素市场的竞争同时也插手产品市场的竞争；相反，在“政企统合”模式之下，公企业仅作为要素市场的供给者，而不再参与产品市场的竞争，这是二者之间明显的区别。

“政企统合”模式作为一种创新形式，也反映出了经济体制改革远远领先于政治体制改革的现实，以及地方政府与此同时产生的一种对现实的策略性的回应。

管委会模式一般具有以下的特点：

一是在总体组织框架上，管理委员会是所在地政府的派出机关，而非一级人民政府，主要行使当地政府授权的经济管理职能；管委会模式与一般行政区的管理体制的区别是所在市委派出园区工作委员会，不设人民代表大会和政治协商会议。一般还同时组建一个由管委会直接管辖的开发建设总公司作为经济活动法人。

二是在组织人事方面，园区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县，园区在某些领域享有省一级的权力，很多超过了所在的城市。在干部任免上，管理委员会领导实行任命制，下级干部实行聘任制。

三是在管理委员会内部设置高度精简的机构，相关职能部门合署办公，与政府机构相比，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。

四是园区设立一级财政，可以编制、实施财政预算、组织税收，并相应地制定区域管理的规范性文件，实现依法治区。

这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理体制，是目前我国园区采用最多的管理体制模式，它的优点为：

一是管理委员会拥有较大的行政管理权和独立的经济管理权，保证了体制创新的活力和动力；同时园区管委会的高层次、高授权，对获取政府高层信息、协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、降低交易成本具有直接帮助。

二是作为相对独立的管理机构，管理委员会可以脱离来自各个方面的牵制和干扰，在所在地政府的领导下，因地制宜制订建设规划和发展目标，从而保证园区又好又快发展。

三是机构设置精简、高效，体现了小政府、大社会的精髓。管理委员会下设职能部门受其统一领导，目标取向一致，有效避免和降低了存于运行机制内部的扯皮、摩擦和内耗。同时，由于进行合理的职能归并，不搞上下对口，管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。其精简高效的机构设置，对优化区域发展环境有重大意义。

这种模式的薄弱环节在于：

一是行政授权不到位，宏观控制缺乏力度。园区管理权限的下放一般都是根据开发建设的需要，缺乏整体性和综合协调管理力度，管理机构缺乏权威性。

二是管委会作为准政府，在法律上突出管理经济事务的职能，管理社会事务的职能不完备，随着园区不断发展必然产生越来越多的社会事务管理需求，这种管理模式并不能完全适应新的形势发展的需要。

三是园区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分容易发生冲突。

目前国内已设立的园区，绝大多数采用管委会模式，一方面是因为管委会管理模式同我国大多数园区的发展阶段相匹配，我国目前大多数园区目前发展还处于初级和中期发展阶段，开发范围较小，园区行政级别不高，管委会模式能充分发挥所在政府优势，集中力量发展基础设施和经济建设，充分发挥了管委会模式的优势；另一方面也说明管委会模式仍有其明显的先进性的存在。

经过40年的发展，我国许多东部十分发达的园区仍选择管委会模式，而且也取得了十分突出的成绩，这说明如果充分发挥管委会模式精简高效的优势，并能有效的解决其弊端，管委会模式是十分具有活力的。

随着园区完成第一阶段的开发职能，逐步进入发展的第二阶段，园区为解决自身发展空间不足，为现有产业提升预留空间，园区发展从产业集聚过渡到人才集聚，园区面临城市化发展的内生需求。园区原有管委会模式出现分化，部分仍沿用管委会模式，部分园区在管委会管理模式的基础上进行创新，混合型管理模式在管委会模式上逐渐发展起来。

区政统筹型管理模式是以准政府的管委会模式为主导，衍生发展出来的一种新型的管理模式。主要是指园区管理委员会通过受委托管理，与乡镇、行政区合并管理。其宗旨是通过体制设计，在加快园区自身发展的同时，发挥园区“工业反哺农业、城市支持农村”的辐射带动作用，促使园区由单一工业区向多功能综合性产业区转变，实现统筹区域发展、统筹城乡发展以及统筹经济社会发展，同时又能很好地解决园区自身发展空间不足的问题。从表现形式来看，区政统筹型管理模式可以细分为以下两种：

一是垂直委托管理（街道乡镇委托管理）。随着园区的管辖范围不断扩展，园区经济实力的不断增强，建区初期的单纯管委会制模式不能充分适应园区与辖区乡镇统筹管理、协调发展的需要，因此，“管委会+托管乡镇”的管理模式应运而生，这一类型是管委会模式的扩展，是上下级间的合并。其主要的特征是：受当地政府的委托，对周边乡镇进行经济社会的统一管理，将园区周边的乡镇统一纳入到园区的规划中，发挥园区的辐射带动作用，通过园区形成的强势工业基础以及创新的管理体制来带动周边区域经济快速发展。

二是平行整合统筹（对应级别的政府机构间的整合）。园区和行政区管理职能合一，两块牌子、一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。“区政统筹”的优点可以用“合并、扩大、升级”来归纳。园区和行政区合并，最主要的是解决了园区开放空间不足的问题，使得两区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面的优势得到互补，解决了原有园区土地资源、公共社会服务资源对其发展的瓶颈问题。两区优势的有机结合，集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，具有一般园区和行政区都不可比拟的特殊优势。

区政统筹的模式一定程度符合未来园区的发展趋势，特别适合我国目前位于经济比较发达地区、发展进入成熟期的园区，这些园区已经完成产业集聚功能，正在向人才集聚和多元融合阶段发展，园区经济开始向城区经济过渡，城市的多种功能开始在园区形成有机融合，园区开始向“产城融合”的方向发展。区政统筹的模式有利于发挥园区规划先行、产业集聚、招商引资等方面的长处，以及行政区在公共社会服务方面的优势，使得两者优势互补。

这种模式庞大的机构设置会对原有园区精简、高效的管理理念提出了挑战，大量繁杂的行政和社会事务影响了园区招商引资、转型升级的精力，弱化了园区原先的体制优势，造成园区与一般行政区之间在功能定位上的扭曲。因此这种模式的成功与否主要取决于合并后的管理模式是否能发挥园区、行政区各自的优势，同时又能更好地解决效率问题。

企业管理模式是一种完全由经济组织方式管理园区的体制模式。园区内不设专门的行政管理机构，而是设立一个诸如开发总公司之类的法人管理主体，承担园区内经济活动的组织和管理，统一负责园区的基础设施建设、资金筹措和运用、土地开发和使用权转让、房产经营、创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术等。

园区开发公司管理，需要由当地政府赋予其管理授权和职能，包括项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。园区内的其它行政性事务，仍然由所在地政府的相关职能部门来管理。园区可根据需要决定是否设立管委会，但管委会的职能一般很弱，园区主要以开发公司作为主体进行经营管理。企业管理模式适合于区域功能相对单一、地域面积较小的园区，由于首创于深圳蛇口，又被称为“蛇口模式”.

这类管理体制的优点在于：一是企业化的管理经营模式，可以完全企业制度进行运作，避免了政企不分、经营风险转嫁的可能性，公司自主经营、自负盈亏、有利于把握资金的利用率和投资成本的回收，公司还可以通过多样化的资本市场运作来壮大公司实力，依靠娴熟的开发经验，扩大经营范围和领域，走品牌化的道路。二是机构精简，有利于引入高效、精干的管理体制，加强对入区企业的各项服务；管理成本低，运作效率高。

这种模式的弊端在于：开发公司收入来源单一，持续发展资金不足。开发公司承担了一定的政府职能，进行了大量的公共事业开发，但由于开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，无法从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本主要靠工业和商业用地开发收入来补偿，导致园区出现基础设施开发水平较低、地价过高、债务过重等问题。

对于园区的管理来说，涉及到的最为重要的几项审批权包括：土地管理、项目规划，以及企业设立；

（1）土地管理。土地管理是行政审批制度中的重要组成部分，土地相关的各项审批权也是地方政府的重要权力之一。园区招商引资的目的是使外来投资者能够在本地投资，兴办企业或工厂，从而创造产值，推动区域经济与社会的发展。而兴办企业或工厂的最为基础的条件即为土地。

（2）项目规划。规划权是区域治理权限的重要部分。自主规划有利于发挥地方政府的能动性，同时由于地方政府对本地的情况更加了解，可以更加清晰地发现本地在发展过程中的问题，并能够更加准确地找到加快本地区发展所需要的产业经济类型。因此自主规划可以使地方政府的招商引资政策更具有针对性，相反上级决策往往会掺杂有上级的考虑，从而降低了招商引资的针对性；

（3）企业设立。企业设立的审批权随着企业规模、冠名等诸多因素而划分为不同的等级。而企业设立审批权的设立规范了某一级政府可以自主决策引进企业的规模大小。企业设立审批权的下放使园区在设立企业时有更大的自主权，也拥有了建设更大规模项目的可能。而大规模的项目往往具有一定的集中优势，一方面有利于发挥规模效应，另外一方面大项目的产业集群将有利于形成区域的产业中心，从而进一步推动产业经济中心的形成，构造区域增长极。

而在我国现行的土地制度下，对土地的管理与审批是极其严格的。而土地相关审批权的下放，将会对园区的管理自主权得到较大提升，使园区拥有更大的招商引资自主选择权。

从上级政府对园区政府的放权来看，园区政府普遍享有较高一级政府的财政权限，园区在财政收支、预算编制等诸多重要的财权领域享有高度的自主权。这就带来了园区自身的“小集团”化管理。

园区的财政运作形式和市辖区的财政运作形式相比，前者可以概括为“自收自支”，后者可以概括为“统收统支”。这里的“自收自支”，即园区通过自身拥有的完整独立的财政税收权，可以自行完成征税征费计划，自行编制预算方案，并自我管理决算实施；相反，“统收统支”则是市辖区的财政税收均需要在一定程度上上缴上级政府，而自身的剩余收入无法满足自身支出的需要，因此市辖区的财政支出则受到上级政府返还资金的制约，从而自主性远低于园区政府。

几千年来，中国传统的政企关系具有典型的依附型特征。如果现在要求转向欧美国家那种保持距离型（arm’s length）政企关系，实际上是一种政企分治关系，这是从一个极端走向另一个极端，恐怕短期内是不可能实现的。经济学的核心是追求约束条件下的最优化。在中国国情下，肯定存在一种最优的政企关系。中国仍然是一个发展中国家，政府在经济中扮演了不可或缺的角色，因此更为合适的政企关系应该是政企合作型。

十八、40年来产业园区治理体系下的政企关系

40年来，全国各地的各个园区根据自身的特点和地区发展环境，对管理体制进行了丰富的创新实践，使得园区的体制始终保持活力，园区的制度创新优势成为园区取得巨大成绩的首要前提和重要保障。

早在1991年，国家科委、国家体改委联合下发的《关于深化高技术产业园区改革，推进高技术产业发展的决定》中就提到：“各园区要因地制宜地建立决策、管理机构，赋予相应的权限，代表当地政府行使行政职权，统一对内对外，集中有效地协调解决园区发展中的重大问题，并在工商、税务、财政、金融、国际合作交流、外贸、进出口等方面形成配套、高效的服务功能，为企业提供综合服务”。

相应的，国家高新区的管理体制形成了“领导小组+管委会+总公司”的总体框架。实际上，我国绝大多数园区都采用了类似的管理体制。领导小组负责总体协调，管委会负责规划管理，而总公司负责开发建设。这种园区的一般性的管理体制的优势体现在：首先，在缺少资本的情况下，能够有效的集中力量，完成局部的基础设施建设；其次，这种管理体制可以很大程度上减少现有行政事务，尤其是社会事务对园区发展的影响，体现经济发展优先的原则，有利于快速提升营商环境。

在建立园区，或产业功能区的一般性管理体制之外，国家高新区的体制创新主要体现在两方面。

第一，国家高新区作为科技园区，还要处理好第三对关系（前两对关系是中央和地方的关系、政府和市场的关系），即科技与经济的关系。推动产学研结合，促进科技创业，这是国家高新区作为科技园区所特有的制度和政策需求。40年来，国家高新区根据创新发展需求在体制改革方面积极探索，形成了各具特色的对创新的联合治理模式；

第二，国家高新区比其它产业园区重视体制改革与政策创新，是我国体制改革和政策创新的策源地。

通过40年的发展，目前园区的管理体制呈现多元化，各个模式各具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类型的园区管理体制均保持了园区体制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期发展趋势，也凸显了园区作为改革开放的试验田的作用。各园区在体制创新方面积累了丰富的经验，可以说没有最优的模式，只有最适合的模式。

园区建设作为推动区域发展的重要战略举措，对吸引外资、出口贸易、经济增长和解决就业等具有重要作用。在享受优惠政策、承接资本流动、优化资源配置的同时，促进了附着其上的诸多政治社会关系与地域空间的重组。作为一种独特的区域建构探索，它通过改变由市、县、乡镇等正式行政等级所决定的尺度关系和地域边界，实现区域竞争力的提升，并对区域治理产生重要影响。

在实践中，园区的治理模式丰富多样，主要包括五种情况：

一是政府治理型模式，由政府来领导、组织和具体实施园区的管理和建设工作，具体又可分为管委会协调型和管委会主治型。

二是企业治理型模式，由独立的经济组织即开发公司管理园区，依据资金来源的不同，又可以分为国企型、外商型、联合型三类。

三是政企合作型模式，从园区管理活动中政府与企业结合的紧密程度和企业资本来源，可以划分为政企合一型和政企分开型。

四是委托管理型模式，由于缺乏经验，委托国内某知名或富有经验的产业园对园区进行管理运作，根据合同约定分享利润或成果。

五是“协治”型模式，一区（园区）多园（产业园）和一域（经济区、行政区）多区（园区）涉及多部门、多行政层级的协作型治理。

事实上，委托管理型和“协治”型模式的实质，依然可以归结于政府治理型、企业治理型或政企合作型。如果根据政府对园区的介入程度，可以把治理模式区分为“连续性光谱”。

无论是政府治理型模式，还是政企合作型模式，一般都在园区设立了管委会，所以都属于园区管委会体制：

（一）管委会全治型。园区管委会对园区内的经济、社会事务进行统一管理，这主要存在两类情况：

一是在园区托管行政区的地方，管委会类似于一级政府，全面管理园区内的经济社会事务。比如，武汉经济技术园区自1991年成立以来，通过五次托管不仅实现了扩容（包括整体托管汉南区），而且重构了行政关系、空间关系和产业关系的多维尺度。当然，全面管理区域内的经济社会事务，并不意味着必须直接以管委会的名义进行。部分社会事务，可以依托被管委会托管的区、乡镇或街道等地方政府管理。

二是在园区与行政区融合即“政区合一”的部分地方，园区和行政区的机构采取合署的方式。因为难以准确区分园区和行政区的各自行为，也可认为管委会的职能具有全面性。在实践中，有的地方虽实行政区合一，但管委会和行政区政府分设，此时的管委会就不属于全治型。比如在黄岛区（青岛经济技术园区），1992年开启了政区合署的先河，但在2005年之后管委会与区政府进行合理分工，各自运作。

（二）管委会主治型。地方党委和政府在园区设立党工委和管委会（一般合署），对园区的规划建设、招商引资、产业发展等经济事务进行全面管理，而属地政府则主要负责征地拆迁和民政社保、文教卫体等社会事务。

相对来说，园区承担的发展使命更受重视、享有更大的经济管理权限、管委会（或其领导）的行政等级较高。比如，身处县级市的昆山经济技术园区，管委会享有相对独立的决策权，其主任的行政级别为副厅级。所以，属地政府的公共服务和社会管理往往服从园区建设的需要。然而，园区的建设、发展要求构建起管委会职能与组织间的动态平衡关系。由以增量型区域开发职能为主转变为以存量型管理服务职能为主，与之相匹配的组织结构则需要由项目型组织向行政区政府组织结构转变。随着园区逐渐向多功能的城市新区发展，部分园区开始向行政区靠拢。

（三）管委会协调型。这是指园区所在的地级市政府在本级政府内设置管委会或办公室，其成员由政府行业或主管部门的主要负责人组成。管委会的主要功能是协调相关职能部门之间的关系，其本身不直接参与园区的日常管理。具体事项的管理权限，依然主要掌握在地级市职能部门手中，而辖区地方政府进行辅助配合。

如果不设管委会，各职能部门和辖区地方政府必然形成多头管理，导致推诿扯皮和效率低下。但是，协调型管委会的权限要比全治型管委会和主治型管委会小得多，扯皮和低效等问题难以得到根本扭转。这也是实践中较少园区选择这一模式的主要原因。有时候，则是作为园区刚起步时的过渡性制度安排。

（四）政企合一型。政企合一型其实是管委会主治型的细化，根本上是一种行政管理模式。虽然政企合一型体制下的确存在园区管委会，但这一观点的分类逻辑有些紊乱。因为在同一逻辑下的分类，各类别之间应该相互排斥。根据政府对园区的介入程度，政企合作型体制是区别于政府治理型和企业治理型的，它处在“连续性光谱”的中间位置。

其中，政企合一型体制整合了政府官僚权力和企业管理机制，采取“管委会+开发公司”的形式，政企的主要领导交叉任职，形成“两（多）块牌子，一套班子”。有学者称之为“政企统合模式”。国内大多数历史较长的园区在发展的过程中，都程度不同地实行过这一模式。

（五）政企模糊型。这一类型介于政企合一和政企分开之间，是指形式上政企已经分开，但事实上紧密关联甚至暗箱操作。而且，形式上的政企分开，往往不是园区自觉自愿的选择，而是在中央政策的强制要求下被迫进行的。

（六）政企分开型。为保持分类标准的一致，政企分开型并不包含所有按照市场化原则和规范化制度进行彻底政企分开的情况，而主要是指政企分开后开发公司在园区治理中发挥较大作用的体制。如果政企分开后，主要由园区管委会负责园区事务，开发公司参与区域治理较少，则属于政府治理型体制。

这里的政企分开型属于政企合作型，介于企业治理型和政府治理型之间，而且相对靠近于企业治理型。就像企业治理型并不意味着当地政府没有履行职能、政府治理型并不意味着企业没有参与区域治理一样，政企分开型体制下企业发挥重要作用时，政府也并不缺位。只不过在“连续性光谱”中，政府对园区的介入程度有所不同。

根据政府介入程度的不同，园区管委会体制可以细分为六种类型。这六种体制类型在“连续性光谱”中，分别处于不同的位置。但对具体的园区来说，在不同发展阶段可能会在光谱的不同位置间游走。就当前而言，国家级经济技术园区中的不同管理模式：政府主导型（即政府治理型）占85%，政府参与型（即政企合作型）占12%，政府服务型（即企业治理型）占3%。也就是说，管委会体制（特别是政府治理型）乃是园区治理的主流。

作为国家区域经济发展的一个重要战略之一，同其他园区域和普通行政区相比，园区的管理体制具有高级别行政配置、精简高效和由计划经济向市场经济过渡三个明显特点。园区依托所在城市设立并以本级城市政府派出机构统一管理，一般对园区管委会给予高级别配置，所在城市领导兼职园区领导。而其他如省级经济园区，在行政级别配置上要低于园区。

在我国目前的行政管理体制中，县处级以上的级别配置，如果授权充分的话，能够享受比较完整的管理权限和协调能力。我国园区具有县级以上的管理权限，并且在数量上看，副地（市）级园区为主体。

扁平化管理是相对于“等级式管理”构架的一种管理模式。它较好的解决了等级式管理的层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高决策效率。扁平化管理是指通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员，使企业的决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少，以便使企业快速地将决策权延至企业生产、营销的最前线，从而为提高企业效率而建立起来的富有弹性的新型管理模式。

扁平化管理摒弃了传统的金字塔状的企业管理模式的诸多难以解决的问题和矛盾。在我国园区现行的管理模式中，越来越多的园区开始对下属职能单位进行合理的职能归并，回归管委会扁平化的管理模式，不搞上下对口，和“大部制”改革方向也相一致，园区管委会内设机构的行政资源得到高度整合，大大提高工作效能。

另外，园区管理链条短，减少行政层阶，直接面对企业，直接面向市场，直接面向招商，管理效能高，为企业服务效果好，招商引资充分发挥市场配置资源的作用，这是园区现行体制上的一大优势。从上世纪80年代开始的园区体制，尽管最初的基础设施仍具有计划经济的烙印，但其后的招商引资和产业的多样化选择则完全是市场经济的产物，极好地体现了市场的决定性作用。在市场配置资源的作用下，园区逐渐形成了土地利用率高、单位投资大、人口集聚快、配套服务完善、投资环境佳的格局。

可以说，园区三十多年取得的飞速发展，很大的程度上取决于园区的体制在不断的适应市场需求，使市场在资源配置中起决定性作用。经过40年的发展，我国园区的体制是逐渐成熟的，而且是可以被其他各级各类园区参考复制的，园区体制是中国区域经济发展的成功经验之一。

十九、产业园区现行治理体系存在的问题

园区的活力和效能归根到底取决于体制、机制、服务的创新力度。虽然我国园区治理体系具备着比较明显的优势和特点，但随着改革开放的推进，园区原来灵活高效的管理体制优势也出现了弱化和官僚化现象，在开放创新和体制改革方面的先导作用也逐渐被削弱，园区在管理体制上出现的一些不利因素阻碍了园区的进一步发展，也对园区辐射带动所处地区经济长远发展的作用造成干扰，需要去克服和挑战

园区法律地位和行政地位模糊 目前我国大多数园区实行的是管委会模式，尽管国家、省市各类文件中明确园区管委会是当地政府的“派出机构”，尽管在实际工作中管委会承担了“一级政府”职责，但目前我国行政机构设置序列中并没有园区，在法律上也还没有一个全国性的园区法律体系，管委会的行政主体地位缺乏法律依据。

这导致园区在功能定位、管理模式、组织原则和组织形式上无法在法律上予以明确。园区法律地位不明确，各地园区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力。这种状况致使园区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率受到影响。

园区管理权限趋于弱化 作为改革开放的试验田和先行区，各园区自成立伊始就得到国家和地方政府的大力扶持。国家和省两级政府赋予园区的特殊政策给园区带来了二十多年的黄金发展期。但随着我国市场经济的深入推进、法制社会建设的日臻完善、国家宏观政策的不断调整，在各种因素叠加影响下园区优惠政策逐步取消，“特区”作用正在削弱，管理职能和实际操作权限日趋收紧，“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制和“精简、统一、高效”的体制优势逐步弱化。

园区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在地同级政府的经济管理权限和承担相关的行政管理职能，但本身缺少行政执法的主体资格，实际运作中关键权力往往不能下放给园区，致使园区产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通等方面受制于其他有关部门和有关政策条文的制约。

近年来，国家对工商、税务、海关、技术监督、社会保障等部门实行垂直管理，一些园区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，目前，园区规划、用地、招投标、消防、环评等开发建设关键环节仍需层层上报审批，即使有些权限“下放”,但仍须逐事逐项上报“确认”或“审核”,导致审批环节增多、工作周期延长，办事效率降低，比较成本上升。

尽管历史经验告诉我们，园区享有的特殊政策和经济管理权限高授权是取得突出成绩的重要因素，但实际操作中，管理权限不断被回收，政策优势逐渐丧失是园区目前面临的共同问题。即便享有最高级别管理权限、优势政策最突出的苏州工业园，其 1994 年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。

园区社会管理职能滞后 园区自成立以来，主要精力用在经济管理领域，对社会管理领域没有给予应有的重视。目前，我国许多园区，特别是先行发展的园区，目前都已经完成了空间集聚和产业集聚阶段，并且已经进入人才集聚和多元融合阶段，在这个阶段，园区经济开始向城区经济过渡。

这些年，园区在科学发展观的指引下，按照统筹二三产业、统筹城乡建设、统筹区域发展、统筹经济社会、统筹人与自然的理念进行建设，朝着“包容性增长”和“共享式发展”的复合园区或综合经济区方向发展。管委会体制较为简单灵活，但“小马拉大车”难以与园区的发展规模相匹配；园区与行政区合一的管理体制便于协调，但容易造成运行成本高、财力不足的问题。

园区建立初期，是功能简单的外向型工业园区，以管委会模式为代表的精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着越来越多的园区实际开发空间范围的扩大，不少乡镇被纳入园区内。

园区在以工业项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大量增加。被征地农民的安置和转化、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现，成为园区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题。现在的园区管委会不仅承担着规划建设、招商选资、经济运行、安全生产、节能降耗等经济综合管理服务职能，还要承担劳动、人事、治安、计生等社会管理工作。

另外，兴办和管理科、教、文、卫、体等公共事业，也逐渐成为园区管委会职责的一部分。社会管理需求不断加大，社会管理职能成为园区在园区三大职能中所占的比重越来越大。但园区的管理体制中，社会管理职能方面的转变步伐明显落后。园区由单纯生产区转向工业、生活、商贸结合的综合区，由依靠优惠政策为主转向制度创新、行政效率和服务体系建设，亟需探索建立新型的组织管理机制。

园区干部配备与人才引进受到限制 园区经过多年的建设发展，不仅为国家和社会创造了巨大的物质财富，而且培养和锻炼了一支能建设、会管理、懂经济的干部队伍。但是由于园区实行的是精简、高效的管理体制，只设精干的党委和行政系统，不设人大、政协系统，因此，领导职数明显少于一般行政区域，干部晋升机会较少。

二十、园区管委会治理体系中的政企关系的实质

园区政企关系需要体现国家与区域发展的战略，同时也深受地方政府行为的塑造，同时，园区政企关系本身就内嵌于地方政府的具体行为，并会深刻影响国家与区域发展战略的实施。所谓政企关系，一般是指政府之间在垂直和水平上纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。

实际上，是政府之间权力配置和利益分配的关系。这与林尚立教授强调的政府间关系稍有不同，因为除了“纵向的各级政府间和横向的各地区政府间关系”之外，政企关系还包含了政府职能部门之间的关系。

广义上的政企关系涵盖各级政府间之垂直运作、同一层级各地方政府间之水平互动，甚至包括特定政府各组织间横向协调，及政府机关对外与民间社会之公共关系等。也就是说，政企关系还可以拓展到政府与其他治理主体之间的关系。

基于共同任务而结成的政企伙伴关系，互为利益相关者而彼此协同，形成政企政策网络。特别是，各级各类政府组织基于复杂的利益纠葛和博弈关系，在政策制定和执行过程中，形成相互依赖、资源互惠和利益共生关系。

1、园区管委会与上级政府及职能部门之间的关系

在管委会协调型体制下，管委会是本级人民政府设立的议事协调机构。除此之外，上级政府一般都在园区设立专门的管委会。对园区管委会的性质定位，在很大程度上影响了其与上级政府及其职能部门之间的关系。然而，园区管委会到底是派出机构还是派出机关？无论是在国家宪法和法律上，还是在地方立法和文件上，都面临着尴尬。

从行政法的角度看，派出机关是当然的行政主体，能够以自己的名义对外行使行政职权、承担行政责任，可以成为行政复议的被申请人以及行政诉讼的被告；派出机构则只有在法律、法规授权时才可以充当行政主体。

从行政学的角度讲，派出机关由一级人民政府派出，而且职能较为完整，如地区行政公署、街道办事处等；派出机构由政府职能部门派出，所以职能相对单一，比如派出所、工商所等。根据我国宪法第30条规定，园区本身不是一级行政区划。

《地方组织法》第68条则规定，省、自治区政府可以设立派出机关即地区行政公署，而县、自治县政府以及市辖区、不设区的市政府可以分别设立区公所和街道办事处作为其派出机关。因为没有提及上级政府可以在园区设立管委会作为其派出机关，所以把园区管委会看成是派出机关缺乏足够的宪法和法律依据。

在地方性立法中，据检索，标题中含有园区并且将园区管理机构直接界定为派出机构的地方性法规达26部，而无一将园区管理机构直接界定为派出机关。然而，如果把管委会看成是上级政府及其职能部门在园区的派出机构，就意味着其行政主体资格将受到严重的挑战。除非法律法规明确授权，否则就不能用自己的名义做出具体行政行为。所以，园区管委会与上级政府及职能部门之间的关系，至今还处于扑朔迷离的状态。

2、园区管委会与属地政府之间的关系

园区的属地政府有三类：

一是辖区内被托管的乡镇、街道、市辖区政府。被托管的地区，发生了“所有权”与“经营权”的分离。所有权依然属于原行政区，但经营权交给了园区。管委会与属地政府之间具有类似于上下级政府之间的领导与被领导关系。不过，因为园区不是一级政府（除了政区合一的地方），没有人大和政协，有些地方也没有法院和检察院，所以这种领导与被领导关系在结构上有残缺、在功能上不完整。

二是辖区内未被托管的乡镇、街道、市辖区政府。园区与属地虽有地域上的包含与被包含，但两者之间没有领导与被领导关系，而主要是分工合作与互补协同。相对来说，园区管委会在区域治理中地位更高，属地政府着重配合与支持园区的建设和发展。

三是与园区辖区有交叉的乡镇、街道、市辖区政府。园区大都由切块形成，有些园区与辖区相关乡镇、街道、市辖区之间没有形成完全的包含关系，所以就不可能产生领导与被领导关系。园区管委会与属地政府之间有分工合作，但关系较为复杂，利益协调相对困难。当然，组织间的伙伴关系将会随着时间的流动或生命周期的动态过程而出现不同的治理模式。

政企协同的多元化机制包括网络模式、科层模式和契约模式，因地制宜、循序渐进才是保证合作关系良好发展的关键。也就是说，在园区发展的生命周期中，管委会与属地政府之间的关系可能发生转换，其政企协同模式需要根据具体情景进行权变。

行政主体的多元化降低了国家级新区的管理绩效，行政主体唯一的国家级新区对经济增长的贡献度明显更高。同理，如果园区管委会与属地政府成为互相独立、平等的行政主体，也将影响区域发展的速度和质量。事实上，这是诸多园区开始托管行政区的重要原因之一。

3、园区管委会与周边地方政府之间的关系

地方政府热衷推动园区建设，有着明显的空间策略互动。地市级政府在建设园区上会充分参考“邻居”城市的行为做出自身决策，并且这种空间效应在地理距离相近的同级城市间更为显著。在这个意义上，园区成为地方政府之间竞争和博弈的重要工具，管委会则充当了上级政府及其领导人在“政治锦标赛”中“经济先锋队”的角色。

在园区边界保持稳定的情况下，管委会与周边政府之间除了相互竞争之外，还表现在区域公共产品提供中的分工与协同。但伴随园区的发展壮大，其地域空间不断扩张，法定的“四至范围”经常被突破。有时，则通过与行政区的整合，实现园区边界的模糊化处理。

在调和地域空间与行政空间的过程中，园区管委会与周边政府之间的关系表现为职权入侵、行动博弈、治理冲突、区域融合等多种形式。职权入侵是指，园区的范围扩大以后，管委会对经济事务（如托管则还包括社会事务）的管理权“侵入”到了原周边地区；行动博弈是指，园区管委会和周边政府都会在评估园区拓展的利弊后作出策略应对；治理冲突是指，园区管委会和周边政府可能因为利益不一致，导致区域治理的紧张关系或政府间不合作；区域融合是指，园区拓展后与原周边被“入侵”的地区以及依然保留的周边地区进行了系统地整合，管委会与周边政府走向合作共赢。

有必要注意的是，因为园区本身不设人大、政协等机关，所以其居民在参与人大、政协等政治生活时，往往还需要回到原行政区。有些原行政区已经处于园区范围之内，但有些原行政区是在“隔壁”。

4、园区管委会与其他治理主体之间的关系

以园区管委会为核心的政企关系网络，在广义上还包括了与开发公司、社会组织等区域内外其他治理主体之间的关系。网络化治理之所以这么重要，是因为它与市场和科层相比，有自己独特的特点和优势。它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。

在园区治理的诸多主体中，开发公司始终承担着不可替代的重要角色。即便是中央多次出台文件，强调推进政企分开，但在实践中，派出管委会、注册投资公司，实现政企统合治理，已经成为地方政府的首选和惯例。因而，管委会与开发公司之间的关系是园区复杂政企关系网络的重要组成部分。

对于社会组织的作用，在以往园区治理中的作用体现得不太明显。但历经40年的发展，园区赖以建立、存在和发展的政策环境发生了重大变化，向以产城融合为特征的综合新城转型是园区实现可持续发展的必然选择。园区的发展将由关注经济效益的资本主导逐渐转向平衡社会效益的服务主导，这就给社会组织提供了发挥作用的巨大平台。

除了这些园区内部的治理主体，处在园区外部的中央政府、主城区政府、社会组织、企业、居民等与园区管委会有密切联系的各类主体，也都属于广义政企网络的一部分。只不过，不同主体跟园区及其管委会的联结强度有所不同。

二十一、产业园区治理体系中的政企统合

园区的治理形态显著区别于城市治理与农村治理，以园区、新城、新区、功能区为典型的治理区域，属于第三区域。第三区域治理模式的核心特征是政府再集权化，具体表现为政企统合，即政府与企业统合的制度安排。集权化战略有助于优化决策和协调、保障开发资金持续投入、克服集体行动困境，进而实现生产效率的最大化。

政企统合模式极大地拓展了政府在资本、组织、人员等方面的治理能力，但其治理绩效也呈现出明显的相对性。第三区域政企统合治理模式的组织结构特征集中体现为统合性、大部门制和不均衡性，并由此形成了统合型的权力分布形态，关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。政绩依赖、权力的统合性以及民主监督的限度弱化了权力控权和权利控权两种机制，并由此引发了高廉政风险。

第三区域与政企统合理论极富洞见，抓住了我国园区治理的核心命题，为深入理解园区的跨越式发展、组织化基础、绩效相对性、再集权战略与廉政风险提供了独特的理论视角。特别是第三区域概念的提出及其对政企统合模式的深入解读，具有较大的创新意义。

园区是特定历史条件下的增量制度安排，但如今园区初始制度设定之“内卷化”倾向日益严重。一方面，政策激励和管治构架变迁具有的激励绩效边际递减；另一方面，内生性缺陷随着时间推移开始显现。园区受政府引导甚至主导的特征非常明显，其本质是地方政府以“政策租”的竞争方式来使企业扎推，而非真正意义上的产业集聚。租金内嵌在政治的每个部分，在表面经济目标下，经常是被用来服务于政治目标，实现政府系统自身的某种激励。如果说以往园区建设的关键抓手是政企统合的话，那么未来园区治理的关键问题是，理顺围绕管委会形成的政企关系网络。

虽然园区管委会与开发公司之间的关系属于政企关系网络的重要一环，但伴随园区的发展成熟、市场化水平的不断提高和政企分开的刚性要求，政企关系在整个政企关系网络中的重要性将逐渐式微。也就是说，园区的政企关系渐渐地与非园区趋同，其独特性会慢慢消失，而围绕管委会形成的政企关系网络仍然是园区治理的关键。从政企关系网络的视角看，政企统合理论存在以下几个值得商榷的地方：

（一）园区虽不同于一般的城镇区域或乡村区域，但根据治理模式的不同来定义第三区域，在逻辑上容易导致错误的理解。

《国务院关于统计上划分城乡规定的批复》（国函〔2008〕60号）规定：城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、园区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。而乡村是指本规定划定的城镇以外的区域。

可见，一个地方是城镇还是乡村，在统计上是明确的，并不存在城镇与乡村之外的第三区域。那么，到底能否根据治理模式来区分不同的区域呢？严格地讲，这是不能的。

第一，从历史逻辑看，是先有不同类型的区域，后有多样化的区域治理模式，而不是相反。用后产生的不同治理模式，去反推定义先产生的区域类型，可能不够严谨。第二，从学术逻辑看，园区的治理模式包括政府治理型、政企合作型、企业治理型等很多种，用其中的一种治理模式去定义区域类型，可能产生以偏概全的问题。况且，城镇和乡村的治理模式虽有不同的侧重，但在强调大一统的中国，并没有本质上的差别。

因而，园区的治理模式就不是“第三种类型”，园区也就不能成为“第三区域”。在英文文献中，一般用Special Economic Zone（特殊经济区）来称呼园区。也就是说，跟传统的行政区（包括城镇和乡村）不一样，是较为特殊的经济区域。

（二）园区的治理体制有很多种，管委会的职责权限有所不同，政府的集权化符合部分园区的现实，但对全国园区的多样性有所忽视。

正如前文所述，根据政府对园区事务介入程度的不同，可以把园区的治理模式细分为：管委会全治型、管委会主治型、管委会协调型、政企合一型、政企模糊型、政企分开型、国企治理型、联合治理型、外企治理型。

其中，前六种体制一般设有管委会，所以称之为园区管委会体制。但不同的管委会体制，其职责权限相差很大。从管委会全治型到政企分开型，可以形成一个“连续型光谱”。

第三区域与政企统合理论强调，园区治理模式的核心特征是突破了党政分开、政企分开的分权化改革，形成党政企的高度统合，并由此实现了各项决策权力以及各种治理资源向上级地方政府及其管委会集中。开发建设是一种大规模生产公共物品的集体行动过程，其任务属性决定了政府集权化的制度演化逻辑

事实上，政企统合并不意味着管委会的权力增加了，而只是开发公司发挥了市场化主体、投融资平台、人力资源储备库等功能，为政府动员各方面资源提供了便利。与其说是政府采取了集权化战略，还不如说是企业深度参与了园区治理。

另外，有些园区属于企业治理型，本来就没设管委会，比如上海漕河泾新兴技术园区地跨徐汇区和闵行区，园区事务由漕河泾新兴技术园区发展总公司负责。在这类园区，并不存在政府的再集权化问题。所以，第三区域与政企统合理论强调的政府集权化战略，忽视了全国园区治理的多样性。

（三）园区的政企关系一直处于演化之中，把部分园区的阶段性特点——政企统合，看成是第三区域的本质，可能导致理论的解释力和预测力不足。

正如有学者指出的，把政治放在时间之中，可以大大丰富人们对复杂社会动态的理解。虽然制度变迁很少能够满足那些发起变革者的事先意图，变迁也不能被精确控制，但政企关系网络仍然会对园区的经济、政治和社会变化做出制度性响应。

我国园区历经三十多年的发展，如果在小范围探索（1984-1991年）和快速成长（1992-2002年）阶段，主要关注规划建设和产业发展的话，那么在二次创业（2003-2013年）和转型升级（2014年-今）阶段，更多关注的是经济发展和社会发展的功能混合与产城融合。

大体上，政企统合的治理模式比较符合前两个阶段的发展需要。而如今，多数园区执行了中央三令五申的政企分开要求，并有托管行政区、回归行政区的趋势。此时的政企关系网络，远比政企统合要复杂得多。

事实上，第三区域与政企统合理论并没有完全忽视这一点。有学者指出，园区在公共品生产为主要矛盾阶段，普遍存在比较集权的管委会体制，以追求科学行政为主要特征；但公共品生产建设基本完成之后，公共品分配问题成为主要矛盾的情况下，又纷纷从集权的管委会体制转向有一定制约的政权体制，逐渐强调民主行政。

但在其随后的研究中，为论证第三区域的独特性，由于过多强调了政企统合模式的重要性，而没能在园区治理的变迁中，发现政企关系网络演化的逻辑。

部分复杂社会事务归于开发总公司，使园区摆脱了责任问题的羁绊。开发总公司（或其它的同样形式的开发公司）往往承担了园区初期主要的建设任务，而在此期间，土地征收征用、政府与企业之间的协调都将是一个巨大的任务量。

第一，有限的政府机构和人员规模无法满足大量的事务需要，同时政府如果陷入这样的细枝末节的事务将会严重影响政府决策的效率；第二，公司化形式的实体在具体事务的操作上具有一定的优势。事实上，开发总公司在“政企统合”模式下代替政府履行了向园区重要商业项目注资的重要功能。通过注资成立合资公司的形式，一方面实现了园区对大型企业的控制权，另一方面，园区不介入公司的日常管理活动，避免了政府干预企业微观管理的问题。但具体的企业管理决策、相互协调仍由开发总公司最终负责。这样园区对企业的经营状况是可以不负直接责任，而代之以开发总公司，从而进一步减轻了园区所面临的管理负担。

作为准政府特点的管委会体制改革，既嵌入于国家治理体系和治理能力现代化的努力之中，又作为制度创新的试验场域，推动我国政治、经济和社会的全面进步。没有任何其他国家的园区能像中国一样在国内和国际上具有同样的影响力。中国成为世界上较大的产品出口国和吸引外商投资的主要新兴经济体，园区在其中扮演了关键角色。

当前，园区的治理模式虽有很多种，但总体上属于“渐弱式市场替代体制”。如要跃升为“限度介入式公共治理体制”，就需要呈现出服务性结构、建立双向责任关系、确保公权力的理性化运作，以寻求治理效应的均衡化。

我国园区的政企关系网络，在总体上不是顶层设计的结果，而是地方政府充分发挥其自主性进行的多元化探索的产物。也正因为缺乏统一的规范，园区管委会体制下的政企关系，长期处于“迷雾”状态。“镶嵌”在行政区的园区管委会，似乎成了“漂浮型”组织。

园区在执行权力过程中形成的行政权限不明、行政职能界限不清的现象是一种模糊行政，是国家实验下的任务性组织、法律地位模糊的非正式组织、快速发展的绩效型目标、单兵突进的错位改革思维共同作用的结果。对我国大多数园区而言，不仅存在模糊行政，而且形成了模糊政企关系。

同时，模糊行政与模糊政企关系在实践中相互映衬，互为表里。管委会与上级政府及其职能部门之间的关系长期得不到明确，既体现了管委会的职责权限不明、法律地位不清，又体现了园区政企关系领域的制度化水平较低。

也就是说，错综复杂的园区政企关系至今都未得到明确的规范。在改革初期，模糊可以降低管理过程的交易费用、留足体制创新的回旋余地、给管委会提供诸多操作上的便利。但在园区发展的转型升级阶段，以及强调“凡属重大改革都要于法有据”的新时代，模糊政企关系必将带来越来越多的治理障碍和廉政风险。

因此，出台规范园区治理的相关法律法规、明确管委会的职责权限、理顺管委会与上级政府以及属地政府之间的关系、强化管委会与周边政府之间的协同合作、完善管委会与其他治理主体之间的关系，应成为十四五期间我国园区治理实践和研究的重点。