“政府想要Pick a winner（找到和培养一个赢家），但很难。这是全世界的共性问题，中国在产业引导探索时遇到一些困难也是必然的。”

“产业投资不单是要给钱，还要给创业者提供咨询和指导。就中国当前的发展阶段而言，各地根据自己的资源禀赋和产业特长，因地制宜找到适合自己的产业发展方式是更好的方法。”

产业引导基金是地方招商引资的新包装。

2023年1月，安徽省提出设立2000亿元的省新兴产业引导基金，并支持国有企业设立总规模不低于1000亿元的产业发展基金。由政府设立并按市场化方式运作政策性母基金，扶持创业投资企业并进行产业发展引导，已经是中国各级政府的普遍做法。据清科研究中心《2022年中国政府引导基金发展研究报告》，截至2022年上半年，中国累计设立2050只政府引导基金，目标规模约12.82万亿元人民币，已认缴规模约6.39万亿元人民币。

在经历了“市场换技术”和“拿来主义”后，中国政府进行产业培育的方式也在发生改变。但在复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员李寅看来，当前政府设立产业引导基金在取得了相当大成果的同时，部分基金在运营中也存在种种弊端。李寅近日在接受澎湃科技采访时，详细解读了中国产业政策的发展沿革，分享了国内外通过制度和平台设计带动科研成果向产业界转化的先进经验。

从“市场换技术”到国家产业政策引导

李寅介绍，从改革开放到2000年左右的全球化时代之前，中国主要采取的还是“市场换技术”和“拿来主义”的做法，通过引进国外先进生产线和生产技术建厂，起到带动国内相关产业链发展的作用。但实际上，在先进制造领域，这种做法很容易陷入“引进、落后、再引进”的循环，并没有形成自己的研发能力。

2006年，中国意识到“市场换技术”的做法无法带来核心技术，因此开始强调自主创新的重要性。当年的国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中提出，要“营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体，努力建设创新型国家”，并制定了一系列的配套政策，涵盖科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、保护知识产权等、培养人才等多个方面。2014年起，中国开始通过国资入股，成立产业投资基金的方式，从中央政府的层面来进行产业政策的引导。随后，大规模、分散化的政府引导基金快速成立，旨在起到撬动民间资本，引导产业发展，培育创业公司的作用。

“产业投资不单是要给钱，还要给创业者提供咨询和指导，这都需要长时间的知识沉淀。中国的风险投资业在短时间内快速崛起，一方面没有足够的知识积累，另一方面，每个省都有各自的产业基金，找不到足够的人去做投资识别，之后就引发了一些问题。”李寅表示，“过去这些年，部分产业引导基金发生比较严重的浪费，这主要与产业政策的实施方式较为分散有关。决策权分散在了地方政府的引导基金、包括一些国企的手上。”李寅表示。

实际上，对于一些运营不够专业的政府引导基金，民间资本和需要资金的科创企业也颇有微词。一些头部的市场化基金会选择“用脚投票”，回避政府引导基金项目。

“市场化的资金对我们长期陪伴的价值观更加认同，所以我们拿引导资金相对比较少。”一位投资人在接受澎湃科技采访时表示，“因为你必须为政府做返投招商，很难完全地按照自己的意志去选项目。”

“返投的具体政策一地一策，除了补贴之外，租金、税收优惠、厂房代建，包括拿地的便利程度等，各地都有差异。”一位曾参与地方国资产业基金投资过程的业内人士向澎湃科技表示，“现在市场上国资LP（有限合伙人）的话语权越来越大，要求返投比例和金额。在投决会里先是要观察员席位、要列席、到后来要投委席位，还有的甚至要一票否决权。核心目的就不是为了投资，而是达到产业招商、提升政绩的目的。”

李寅对此表示，“第一，他们非常在意这个钱不亏损，这跟国家的初衷也是违背的。国家需要在国有资产保值增值的前提下去扶植企业，但在实践中，保值增值的目标变成了最大，结果就是基金丢失了它的长期性。第二，就是没有足够多的专业人员，参与政府引导基金的人要么金融属性太强，要么没有产业经验，最后投资时就会出现不敢投和被骗的情况。”

一些头部基金不愿意参与政府引导基金项目，反过来增加了政府引导基金进行社会资本融资的难度。清科的调研中称，“由于政府的政策目标和市场化LP财务投资的要求难以平衡，50%的政府引导基金管理机构表示，政府引导基金层面在进行社会资本募资时较为困难，是基金募资过程中遇到的主要问题之一。”

与此同时，引导基金带动产业发展需要长期的投入和稳定的政策支持，在高新科技领域，尤其需要“耐心资本”用更长的时间来进行扶植。但部分地区的政府引导基金对短期绩效过高要求，对产业落地、招商引资的需求也格外迫切。

李寅提到，地方政府“有一个非常强烈的动机，就是希望投资的钱最后要花到自己的辖区里，变成自己辖区内的东西。”他表示，“这其实也就是政府一直以来招商引资做法的新包装。”

产业基金的专业发展，人才是关键

关于政府应如何引导产业政策，学术界已有大量相关研究。李寅向澎湃科技介绍，学术界公认的最大问题是“政府想要Pick a winner（找到和培养一个赢家），但很难。”他同时也表示，“这也是全世界的共性问题。所以中国在产业引导探索时遇到一些困难并不是意外，这是本身就一定会遇到的。”

美国硅谷在长期的发展积淀中，形成了良性的生态体系，也积累了一众深耕产业的创业家和投资人。集成电路产业的成功发展成就了“硅谷”的名字，也奠定了随后几十年的科技发展方向。

“上世纪七八十年代，美国便已经有半导体行业的VC（风险投资基金）投资人，这些投资人都是五六十年代就早早投身产业的创业者，拥有深厚的产业经验。”李寅介绍，“VC的本质不仅仅是钱，还需要产业经验、知识和有经验的团队，他们不单是要给创业企业投资，还要给创业者提供咨询和指导，这都需要长时间的知识沉淀。”

复制硅谷的成功并不容易，也没必要。李寅认为，对中国的发展阶段而言，根据当地的资源禀赋和产业特长，因地制宜找到适合自己的产业发展方式是更好的方法。

“中国的这些产业基金里，最缺乏的是专业的人。产业基础好的地方，如苏州、深圳、无锡，政府可以找对的人咨询，项目投资中会有其他市场主体来参与和竞争，这样才会有更多做出正确选择的可能性。”李寅表示，“每个地方都有优势产业，不一定总是要政府或者VC来直接投资，支持本地已经发展的比较好的大企业，让它来做投资决策，带动它的产业链上下游发展，也是个很好的方法。”

引导产业发展的先进经验

目前，中国在发展产业基金的过程中，着重聚焦集成电路、先进制造等战略新兴产业。如何更好地引导这些产业发展？李寅表示，由政府牵头促进产学研合作，用更科学的立法，建立更合理的分配机制和商业模式，推进科研成果产业化至关重要。

美国从上世纪70年代开始，就面临着产业空心化的问题，制造业的流失让蓝领工人缺乏工作机会，还导致产业中的技术创新逐渐减少。

“当科研技术需要向产业化落地时，为了扩大生产规模，同样需要大量技术和技能的积累和培育，这也是一个创新的过程。”李寅介绍，“实际上我们做创新研究里发现，这种制造上、工程上的创新，跟设计研发中的创新，会有相互促进和相互反馈的作用。如果长期不做制造生产，这方面的知识就会断层乃至消失，那么以后的科学创新就变成了无本之木，最终失去生命力。”

20世纪80年代，美国部分制造业部门相较日本、德国失去了领先地位。从那时起，为了引导制造业回归美国本土，美国采取了一系列的措施，其中最著名的就是1980年通过的《拜杜法案》。现在人们已经习以为常的知识产权保护机制，也是从那时起开始逐渐成形。

《拜杜法案》立法规定，在国家科研基金资助下取得的科研成果、专利发明等，归属权不再由国家所有，而是由研发出它们的高校或科研院所所有。高校于是有动力设立专门的技术转移办公室，以有组织的方式将研发成果转移给创新企业进行转化。一般而言，高校会将转化的收益与研发团队的科学家按比例分享。明确的商业模式，大大提高了有志之士投身科研成果产业化的热情。1978年，美国的科研成果转化率是5%，《拜杜法案》出台后这个数字短期内翻了十倍，重塑了美国在世界科技的领导地位。

除《拜杜法案》在立法层面起到的关键作用之外，美国也通过政府牵头组织平台，促进学界与产业界的知识和技能互通，以起到帮助中小制造业企业的作用。李寅介绍，1988年，美国商务部下属的国家标准与技术研究院推出了“制造业扩展合作伙伴计划”（Manufacturing Extension Partnership，MEP），由美国的政府、大学、研究所、行业协会等作为计划成员，免费给中小制造业企业提供咨询，包括管理、营销等专业知识、需求评估，也包括生产技术上的培训。

2014-2015年，全球经济发展进入拐点，德国提出工业4.0，中国提出“中国制造2025”，同时期的美国也提出了名为“先进制造业伙伴计划2.0（AMP2.0，Advanced Manufacturing Partnership）”的政府主导的国家级的制造业战略。李寅介绍，为了推动高端制造的研发，美国在这项计划中，提出建设16个“制造业创新研究院”，通过技术研发，推动政界、学界跟企业界之间的知识流动，试图保持美国在关键制造业的竞争优势。

另外，作为链接政府、科研界和产业界的平台、专注产业技术研发和转化的机构，中国台湾工业研究院（下称工研院）对台湾先进制造业发展起到的作用也功不可没。

工研院由政府设立，是台湾最大的产业技术研发机构，也是开创台湾半导体产业的先锋。1976年，工研院与美国无线电公司（RCA）签订技术转移授权合约，成功引进半导体制程技术。1980年，衍生成立台湾第一家专业4寸晶圆制造公司联华电子。1987年，工研院与荷兰飞利浦合资成立台积电，时任工研院院长张忠谋担任董事长兼CEO，开创出晶圆专业代工模式，从此改变了全球半导体工厂的运作模式和整个产业格局。“在80、90年代，工研院是台湾产业政策中非常重要的能力和知识转化的节点。”李寅这样评价道。