本文选自《中国公路》杂志2021年第9期

文/江西省省属国有企业资产经营（控股）有限公司 邹洪华

2020年6月《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》印发，《方案》明确“到2022年基本形成国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司功能鲜明、分工明确、协同发展的国家出资大格局”。

国有资本投资公司与国有资本运营公司是国家实施以管资本为主，改革国有资本授权经营体制的制度安排。国家层面，计划通过赋予国有资本投资运营公司类似“教练员”的新身份，形成国资管理部门，国有资本投资公司、国有资本运营公司和一般国有企业“裁判员、教练员和运动员”三个身份协同的格局，推动国企改革目标的实现。

二者与一般企业集团的区别

国有资本投资公司与国有资本运营公司从国资运作的大局入手，履行“教练员”的职责，着力从战略层面推进国资布局优化，具体生产经营则由作为“运动员”的一般产业集团（企业）开展。二者与一般企业集团相比，连接纽带、主业定位和经营方式都不同。

连接纽带不同

一般企业集团主要是以产业为纽带，对所属企业实施管理，如传统的高速公路集团对其下属各产业子公司直属管控，而国有资本投资、运营公司则以资本为纽带，以产权为基础实施国有资本的专业化运作，如江苏交通控股有限公司和浙江省交通投资集团有限公司率先转型为交通类国有资本投资公司，以股权管控方式管理下属各子公司。

主业定位不同

一般企业集团有明确的经营主业（如钢铁、建筑、交通、能源等），在主业范围内从事各项生产经营和管理；国有资本投资、运营公司则是以管资本为主，按照政府确定的目标任务和布局要求，主要任务是优化国有资本布局，促进国有资本合理流动。

经营方式不同

一般企业集团主要是产业型集团，本身从事生产经营活动，并对集团所属企业的生产经营活动实施有效管理；国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，本身不从事具体的生产经营活动。

二者之间的区别

2018年7月，国务院出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确了国有资本投资公司和国有资本运营公司在战略定位上的重要区别。

国有资本投资公司定位于战略性投资，主要任务是“做产业”，通过在重要行业和关键领域打造具有竞争力和控制力的实体产业，达到贯彻落实政府制定的战略目标。

国有资本运营公司定位于财务性投资，主要任务“调结构”（存量和增量），借助市场化手段形成“资源、资产、资本和资金”的良性国资循环机制，从而改造和提升国有资产价值。同时，通过发挥国资的引导带头作用，推进国资和民营的协同发展。

▲国有资本投资公司与运营公司的区别

如何进行国有资本投资、运营公司战略选择

从上述分析可知，国有资本投资公司“做产业”，国有资本运营公司“调结构”，对有志成为国有资本投资、运营公司的地方国有企业，如何在较短时间内确定科学合理的战略性调整方向，建议考虑以下因素。

从自身现状判断确定战略调整的先发优势

在同一省份，存在各类资源禀赋不同、发展阶段不同的国有企业。正视自身现状，有利于确定先发优势。

对于长期深耕某一产业的国有企业集团，往往已经具备较强的产业投融资能力，其向国有资本投资公司转变具有先发优势。如北京控股集团有限公司，专注于水务、燃气和环保产业，因此转变为北京市民生领域重要的国有资本投资公司。江苏交通控股有限公司和浙江省交通投资集团有限公司，则专注于高速公路、轨道交通等大交通产业，因此被江苏省和浙江省定位为交通领域重要的国有资本投资公司。

对于那些原本不直接参与产业经营的控股类国有企业集团，往往具备丰富的战略和子公司管控经验，其向国有资本运营公司转变具有先发优势。如上海国盛集团，持有光明集团等九大产业集团和海通证券等金融机构，则顺理成章转变为上海的国有资本运营平台。如深圳投控，持有深圳科技金融、科技园区和科技产业等众多企业股权，因此转变为深圳市打造科技城市战略的重要国有资本运营平台。

从区域现状判断确定战略调整的方式

改革往往伴随利益格局的调整，同一区域内可能已经存在上述不同先发优势的国有企业集团。正视区域现状，有利于明晰最有利的战略调整方向。

对于有先发优势的潜在国有资本投资公司，根据区域内同类产业链的国有企业，可以采取产业链整合的方式，提升对区域产业链的控制能力。

对于有先发优势的潜在国有资本运营公司，根据区域内存量的国有企业股权，可以采用财务整合的方式，从而快速整合分散存量国有资产达到壮大自身的目的，为下一步实现“资源、资产、资本和资金”的四化运营奠定坚实基础。

当区域内存在多个具有先发优势的潜在国有资本投资公司时，往往具有较强产业底蕴（财务实力强，战略地位高）的国有企业集团更能胜出。而对于多个具有先发优势的潜在国有资本运营公司，除考验管理层智慧外，往往拥有更高政治地位、较多运营手段和具有专业运营牌照的国有企业集团更容易胜出。

根据各省实际情况，同一区域国有资本投资公司或运营公司数量并不确定，甚至可以出现国有资本运营公司下设国有资本投资公司的嵌套式格局。

从政府战略判断确定战略调整的目标

是否成为国有资本投资、运营公司，最终有赖于政府的战略布局。对于有志于成为国有资本投资公司的国有企业集团，可以考虑扩大产业内核，从单一产业到同类产业的资源积聚方向转变。如山东高速集团等从公路向铁路、轨道交通、机场、港口等大交通产业领域挺进，依托整体大交通战略规划资源，成为政府大交通战略的执行者。

对于有志于成为国有资本运营公司的国有企业集团，可以考虑提升布局层次，发挥国有资本投资引领功能，着力构建一个生机勃勃的大国资生态圈，从现有持有中小型国资向持有大型产业集团、从基础产业向“基础产业+科技金融”的多维赋能方向转变，用大型产业集团来夯实运营基础，用科技金融来提高运营效益。如深圳投控，构建了“科技园区（筑巢）、深圳科技产业（引凤）和科技金融（飞升）”的三位一体的大科技生态圈，成为深圳市科技之城战略的执行者。

近五年来，在全国200多家中央和省级的国有资本投资、运营公司里，已经涌现出北京国资中心、山西国资公司等资产超3万亿元级的超大国资管理平台，以及四川发展、上海国盛等资产超万亿级的特色国资发展平台，还有合肥投控、深圳投控等资产超过4000亿元的地方国资产业引领平台。分析不同发展水平的国有资本运营平台后，笔者发现发展较好的国有资本运营平台有很多共同之处。

规模较大。一般成功的国有资本运营平台资产规模超过4000亿元，净资产超过1000亿元。超千亿的净资产可以支撑数千亿的低成本融资规模，吸引和撬动数倍产业资金，引领带动百亿级、千亿级产业和项目的强大投资能力。

聚焦战略。一般成功的国有资本运营平台不局限于对下属企业的管理，更需腾出时间精力对接省市经济发展战略，高站位获得高质量大发展。例如，上海国盛打造以对接落实国家战略和上海重大战略任务为功能的千亿级“基金集群”，成为落实上海市国资国企改革、战略性新兴产业发展、军民融合发展、长三角一体化发展、乡村振兴等发展战略的重要国资力量。

作用突出。一般成功的国有资本运营平台是高超专业水平的“教练员”，可以胜任“主力军”角色。如合肥投控出资近900亿元引进京东方、安世半导体、维信诺、蔚来汽车等重大高精尖项目；浙江国资公司牵头浙江省17市国资运营联盟抱团发展；深圳国资牵头40家供应商承接华为荣耀的“牵头人”角色，山西国资和四川发展对全省万亿国企债务风险的“压舱石”角色等。

根据国家发布的国企改革三年行动实施方案，预计“十四五”期间国有资本投资运营公司的试点将大面积推开，各省企业集团管理层在战略选择国有资本投资和国有资本运营公司时，需统筹考虑自身现状、区域现状和政府战略，选择最合适的定位。