2023年2月25至26日，2023中国母基金开年大会在北京圆满落幕。本次大会，由中国国际科技促进会母基金分会主办，母基金研究中心（www.china-fof.com）承办，来自政府部门、行业协会、国内主流母基金、一流投资机构代表，以及新闻媒体等方面的代表300余人齐聚一堂，为中国母基金行业建言献策。

图为财政部预算评审中心处长 宋向梅

会上，财政部预算评审中心处长宋向梅发表了主题为《政府投资基金绩效管理的机遇与挑战》的演讲，提出了对未来政府投资基金高质量发展的思考和建议。母基金研究中心整理出演讲全文，供行业内人士参考交流。以下是演讲全文：

尊敬的各位来宾，女士们、先生们、朋友们：

大家好！非常感谢主办方的邀请，能够有机会与各位领导、专家们共同交流探讨政府投资基金管理的相关认识。

按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《政府投资基金暂行管理办法》《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》等文件要求，近年来，根据部里的工作安排，我中心在推进政府投资基金绩效评价制度建设和实践方面做了一系列工作，包括对多支中央财政出资的政府投资基金开展绩效评价，研究制定投资基金绩效评价标准和规范程序；立项课题，研究提出政府投资基金绩效评价办法等。在工作开展过程中，我们充分研究基金行业政策、产业政策和监管要求，深入基金公司、管理公司和被投企业调研，通过邀请各方专家研讨、组织座谈访谈、严格内部审核等环节，形成一系列成果，取得了明显的工作实效。

非常荣幸可以借此机会，与大家进行一次工作交流，既对过去的工作做一个总结，同时提出一些对未来政府投资基金高质量发展的建议和思考。主要围绕以下三方面。

01 绩效评价工作开展情况

自2002年中关村创业投资引导基金成立至今，政府投资基金已经历20余年的发展历程，早期主要以引导基金为主，其间经历了探索起步、规范运作、快速发展等阶段，目前进入稳定运行期，目前各级政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模。其中，中央财政出资设立的政府投资基金达到20余支，通过财政出资引导带动社会资本以股权投资形式投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展。自2018年以来，我中心已对其中20支基金开展过绩效评价，有支撑重点战略性产业发展的国家新兴产业创业投资引导基金、中国互联网投资基金等；有完善我国融资机制、推动中小企业发展的国家中小企业发展基金；有促进社会和区域均衡发展的贫困地区产业发展基金（2021.12.23更名为欠发达地区产业发展基金）；还有促进产学研结合发展的国家科技成果转化引导基金等。根据相关管理办法，大部分基金采取重点评价的方式，个别基金采取年度评价的方式。

总体来看，中央财政出资设立政府投资基金改变了财政资金拨款补助等传统支持方式，探索了“政府引导、市场化运作、专业化管理”的基金运营管理模式，经过多年的探索，在主管司局和有关部门的推动下，财政出资与社会资本以股权投资形式共同扶持产业发展，对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。从最近一次评价结果看，绝大多数的基金评价得分为优良。通过系统性和连续性评价，我们也总结了政府投资基金当下亟需关注的问题，在此和大家做一个分享。

02 主要问题

（一）政策目标落实情况和政策引导功能发挥情况仍需加强。

主要体现在三个方面：一是投资领域泛化。个别产业投资基金未聚焦国务院批复的目标定位，对本领域的投资力度不足。二是个别基金未满足政策投资要求。投资了不符合基金设立方案约定的部分领域项目。三是个别基金偏重财务投资，过分追求投入回报，70%以上投向成熟度高、融资渠道畅通的头部企业，在产业供应链重点领域和薄弱环节布局不足。

（二）基金运行规范性有待强化。

一是募资来源集中度高，募资风险大。部分基金募资时金融机构承诺出资占比偏高，资管新规出台后金融机构继续向基金出资的募集资金来源受限且资金成本上升，后续无法出资；个别出资人承诺出资占比偏高，受自身经营状况不良、基金投资效果未达出资人预期等因素影响，出资意愿降低；目前社会资本募资难，基金难以短期内在市场上寻求到合适的出资人，出资问题难以有效解决，财政资金放大效应减弱。

二是个别基金运行机制不完备，风控管理制度缺失。个别基金设立后，未制定投资业务管理制度、信息披露制度、投资风险管理制度，也未按要求制定并向理事会提交基金中长期发展规划、年度运作计划和年度运作报告，脱离了政府出资的意图；部分基金设立后，在建章立制设计方面逻辑主次不清晰，缺少围绕基金投资核心要义的制度设计，基金运营不够规范。

三是个别基金组织架构不健全，与管理公司之间的责权利划分不够清晰。具体是：基金设计时，对章程、协议和制度等文件部分内容、相关方职责权限约定不清晰；基金运营管理中，基金组织架构不健全，监督管理体系不完备，个别公司制的基金公司缺少对专业事务进行研究、判断、处理的团队，在重大事项决策方面缺少专业支撑，且缺少明确的监督管理制度以及具备相应监督管理能力的人员，缺乏对管理公司和托管银行的有效监管和考核。

（三）个别基金投资进度缓慢。

个别基金前期项目储备不足，对于社会资本投资热度较低的领域，财政虽然出资引导社会资本设立了基金，但受市场上可投项目少、投资风险大、管理机构管理主动性等多因素影响，基金持观望态度，投资进度缓慢，造成资金闲置，未充分发挥财政资金引导作用。

但与之相对应另一个极端则是政府投资基金重复投资的问题。这类情况经常出现在两期基金或投资领域趋同的基金中。如两期基金中，二期基金中一定数量的基金为一期基金投资项目，大多是加大投资力度，但开发拓展新项目的力度不足；另一类则是市场青睐的项目，评价发现个别项目多轮融资中均获得国家出资基金在不同轮次的投资，基金出资集中在极少数企业中，导致政府投资基金的受众面受到一定的限制。

（四）基金退出规划性不强。

个别早期设立基金已进入退出期，但退出慢、退出难的难题逐渐暴露。调研了解到，这部分基金整体退出计划性不强。目前中央财政出资的政府投资基金存续期一般为10-15年，但基金退出机制不够明确，缺少有效的退出进度规划。如个别基金距离存续期结束不到2年的时间，仍有约30%的资金所投企业无明确退出计划，部分企业虽然制定了拟通过A股市场出售及股权转让退出，但其中近35%的企业由于亏损状态，个别企业甚至经营困难，后续融资渠道受限。整体退出存在较大不确定性。

以参股基金为主要投资方式的基金，因中央财政出资的退出面临多层次架构穿透，底层项目退出难影响参股基金退出难，进一步连带加剧财政资金的退出难度，整体退出进度形势更为严峻。调研发现面临主要的困境有：底层项目因破产清算、法律诉讼、处于禁售期等原因无法短期内退出，参股基金无法短期内完全注销；部分参股基金投资的初创期企业经营停滞，企业实控人及其他股东配合办理工商变更难度加大；参股基金到期后托管户冻结，进入清算期的部分参股基金清算进展也受到影响；基金管理人、社会资本诉求难于达成一致，对中央财政出资优先退出难以达成一致意见，退出配合度低；对于转让基金而言，受项目所处行业未来趋势、企业发展前景、资本市场波动、国内外经济和政治环境状况等多种因素影响，转让方与受让方对不同项目的转让价格容易产生分歧，较难达成一致意见。

（五）管理费标准差异较大。

基金管理类费用计提缺少相对统一的标准，主要体现在：一是管理费计提基数不统一，有基金根据认缴规模、实缴规模、或仅依据财政认缴规模确定财政出资对应管理费等情况，且个别基金未考虑投资期和退出期在管规模的差异调整计提基数；二是管理费计提比例缺少规范，目前计提比例从1‰至2.5%不等；三是公司制基金除支付管理公司管理费外，基金公司实体运营也需要管理费用，目前缺少相关规定，主要以基金公司内部预算审批为准，各基金预算标准差异较大；四是各基金在财政让利机制设计方面也各有不同，且财政让利幅度也缺少相关尺度或标准。

03 有关建议

（一）围绕目标定位，突出政策引导功能。

首先，基金设立之初，应围绕国家战略、立足设立初衷、聚焦目标定位，在充分研究基金布局领域的产业特征、发展阶段、成长速度、市场规模、技术薄弱环节的基础上，立足行业竞争格局及发展趋势，制定基金中长期发展规划，明确投资策略，聚焦投资领域，细化投资限制，为基金运营管理指明方向。其次，项目遴选时充分考虑政府投资基金的社会效益和战略目标属性，找准政策目标与盈利目标、长期利益与短期收益的平衡点，加强重点投资领域布局，特别是重视具有核心关键技术、创新竞争力强、以及部分市场失灵的领域，真正将政府投资基金用于支持具有前瞻性、面临融资难、处于早期发展困境的优质企业，有效发挥基金扶持产业发展、中小企业发展等作用。同时，通过基金专家委员会、咨询委员会等，发挥中央部委在政策导向、政策协调等方面的作用，引导基金投资布局，对能够通过市场完成资源配置的项目，交由市场发挥作用，更好地发挥政府兜底、维护公平竞争秩序的作用。

（二）完善基金运行机制，强化管理能力建设。

一是拓展募资来源，合理配置中央财政出资、地方政府出资、银行、保险公司等金融机构资本、养老金账户资金、企业和大集团资金以及私人资本等在募资方案中的配比，建立多元化股权结构。二是督促基金管理公司根据投资策略和规划，结合基金出资到位情况，合理安排投资和退出进度，提高财政资金使用效益。三是根据政府投资基金管理要求，结合基金实际情况，进一步优化基金治理结构，定期修订、增补和完善相关管理制度，明确各方职责。重视加强投后全链条管理和服务，建立包含财务、金融、产业方面的专业化智囊团队，支撑投资决策的同时，提升基金投后监管力度，在促进被投企业资源整合、信息共享、推动上下游企业深度协作方面发挥更大的作用。此外，合理配置投资人员规模及构成，尽快完善与基金规模和基金投资定位相匹配的专业人才队伍建设，提升基金的市场化和专业化程度；及时建立有效的激励约束机制，提升管理团队工作积极性。

（三）加快投资进度，提高财政资金使用效益。

一是根据各基金批复目标和运行特点，深入分析基金投资发展形势，结合基金所处投资期阶段和基金储备项目情况，制定长期规划目标和短期阶段性目标，合理匹配出资人缴款进度和投资进度。二是进一步丰富项目获取渠道，加强项目储备，在合法合规、严格控制风险的前提下，提高投资决策效率，当加快基金投资进度。三是对于未按计划足额出资到位的基金，管理公司应加强与主管部门、银行出资人和其他社会出资人的沟通，尽快落实基金后续出资问题，保障基金持续健康运行。

（四）加强退出规划，实现财政资金安全有序退出。

基金应结合最新出台的区域性股权市场开展份额转让试点等相关政策，加强与参股基金出资方和被投企业的沟通交流，拓宽退出渠道，在合法合规的前提下提高到期参股基金和被投企业退出的积极性。对于确实长期难以从参股基金中退出的情况，研究建立基金退出重大事项协调推进机制，探索资产处置平台建设的可行性，形成一揽子退出策略，为后续中央财政出资退出提供组织保障，避免未来政府投资基金集中退出产生的潜在风险。

（五）统筹资源，优化结构。

一是统筹协调，确保中央财政出资设立基金的规模总量合理适度，避免方向交叉重复、资金分散等问题；二是充分考虑政府投资基金的发展规律和运行原则，研究确定适合通过投资基金方式引导社会各类资本投资以解决经济发展政策目标的领域，合理确定基金规模；三是逐步规范政府投资基金的管理要求，根据基金规模和管理模式，适当统一管理费计提标准、财政出资让利机制、绩效评价考核维度及评价等级标准等。加强基金投资项目的统筹管理，避免重复投资。

下一步，我们将持续关注，总结规律，规范程序，通过评价完善政府投资基金管理及绩效评价制度，让我们携手共同为推进政府投资基金健康发展，提升“政府+市场”双轮驱动效能，规范投资基金市场贡献一份力量。

以上是关于我们对政府投资基金绩效管理的一些新认识，请各位领导、专家多提宝贵意见。

再次感谢大家。