编者‬按‬：2023年经济增速目标设定在5%左右，位于市场预期下限，稳的成分更重。今年重要的任务是解决市场信心低迷和预期偏弱的问题。

文|《财经》记者 邹碧颖 孙颖妮 张明丽

编辑/王延春

2022年，“我国发展取得来之极为不易的新成就”。

3月5日上午9时，十四届全国人大一次会议正式开幕。本届政府工作即将结束，国务院总理李克强作政府工作报告时，重点回顾了过去一年和过去五年的工作。

政府工作报告提出若干关键指标：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率全年控制在5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；财政赤字率拟按3%安排；拟安排地方政府专项债券3.8万亿元。

《财经》记者采访的多位专家认为，考虑到2022年的低基数效应，此前市场普遍预计2023年经济增速目标可能设定为5%-5.5%以上，本次政府工作报告将2023年经济增速目标设定在5%左右，处于市场预期的下限水平，在一定程度上低于市场预期。

实际上，中国优化调整新冠防疫措施后，不少国际机构调高了对中国经济的预期。1月31日，国际货币基金组织（IMF）更新《世界经济展望报告》，预计2023年中国经济增长率将升至5.2%。2月10日，高盛发布的报告预计，2023年中国4个季度经济平均增速6.5%。

华泰资产首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事王军告诉《财经》记者，2月PMI数据公布后，市场对经济预期较为乐观。今年经济的复苏之路不会高歌猛进，还可能出现波折。政府换届之年，报告以建议方式为新一届政府工作留有余地，也有争取更好结果的空间。今年工作仍会稳中求进，稳增长、稳预期、稳物价、稳就业、稳外资外贸都是努力方向。

扩内需优先，新政激活消费

IMF的一项最新研究表明，当中国经济增速上升1个百分点，其他国家的经济增速就会上升约0.3个百分点。如果中国以包容性方式提高家庭消费，逐步提高退休年龄增加劳动力供应，加强失业保险和医疗保险福利，推动国企改革、缩小国企私企的生产率差距等，将使中国的收入水平在五年内提高约2.5%。如果不进行改革，未来五年经济增速将下降到4%以下。

今年政府工作报告把“着力扩大国内需求”放在工作的首项位置；提出，把恢复和扩大消费摆在优先位置，多渠道增加城乡居民收入。稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复。

招商证券研究发展中心宏观经济高级分析师高明向《财经》记者指出，今年经济工作的重心就是扩大内需。此前，受到疫情冲击较大的餐饮、出行、旅游、会展、娱乐、住宿等领域将有较大反弹。同时，随着居民收入的增长，消费电子、汽车、家电家居、装修建材等领域的消费也会出现好转。2023年，预计消费将达到7.5%至8.0%增速。

3月，北京等地已经在通过发放消费券刺激经济。对此，高明分析，今年住房改善、新能源汽车、养老服务、教育医疗、文化体育服务等领域消费有望获得重点支持。同时，他指出，消费行为主要取决于收入的增加、预期的恢复、就业形势的好转，以及对未来经济增长的信心。这些方面做好了，消费自然提升，而发放消费券等短期的刺激政策效果有限。

中国原创经济学论坛理事长高连奎也持有类似观点。他建议，应该加强刺激居民存款增多的高净值人群消费。利率下行之后，高净值人群减少购买理财产品，转为存款。刺激高净值人群消费可从多方面着手，比如放开民宿投资、民宿产权化，让高净值人群可以购买不动产。

高连奎向《财经》记者表示，整体来看，扩大社会消费的关键在于居民收入的增加，而收入的提高根本要靠提高劳动生产率。例如数字技术的发展对提高劳动生产率效果明显，这最终会变成工资的提高，虽然影响不是那么直接，但回溯起来，对收入提高的效应十分明显。

提振民企信心，重视青年就业问题

如何稳就业？政府工作报告提出，社会政策要兜牢民生底线。落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。

政府工作报告提出，今年的就业量化指标锚定为：城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率全年控制在5.5%左右。王军分析，后一目标难度不大，但前一目标存在挑战，因为中国失业问题是结构性的，青年失业情况较为严重，这与疫情冲击下经济下行和产业转型都有关联。根据国家统计局数据，去年，16岁-24岁青年失业率一度飙升至近20%。

王军指出，今年外需转弱，出口会比去年难。出口对内需带动作用也很大，涉及出口的制造业、外贸相关服务业等都会受到影响。涉及出口相关行业的就业问题会变得特别突出。在去年四季度的基础上，青年失业率会逐渐下降，但不会很快降下来，会维持一段时间两位数。

但同时，王军分析，今年与消费相关的产业，特别是服务业会得到更好支持，这将利好就业。当下，疫情产生的不利因素正在消退，大家都在积极找机会。诸如房地产、平台经济类产业政策正在放宽，也有利于吸纳就业。宏观政策调控方面，也有了较为明显的思路转变。

而华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康告诉《财经》记者，中国以往城镇新增就业目标都在1200万人左右。，压力大的年度目标曾降至1100万，但实际完成依然是1200万左右。今年经济景气水平会大幅提升，就业会得到更好基本面的支撑。

贾康也强调就业结构性压力。他表示，很多地方需要人才，但大学生不愿意去农村基层，过去曾见媒体报道，六分之五的医学毕业生无法从事医生工作，宁可在大城市做医药代表，也不愿意去县城做医生。

稳就业的前提是稳企业。王军指出，当下吸纳就业的民营企业面临三方面的问题，一是信心提振需要一个过程，二是出口订单下滑可能较为严重，三是平台经济的恢复也需要时日。中共中央政治局已提出，对平台经济实施常态化监管，集中推出一批“绿灯”投资案例。绿灯范畴和放行时间还需明确。对此，政府工作报告也强调，“切实落实‘两个毫不动摇’”“用真招实策提振市场预期和信心”“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。

高连奎表示，中国一直鼓励民营经济发展，此前一些监管政策可能让民企有所误解，但那只是合理的市场规制，目的是营造公平竞争的市场环境。坚持“两个毫不动摇”，是不会变的。高明指出，民营经济信心的恢复较为困难，接下来政策的稳定性和持续性还要继续提升。

财政赤字率3%，财政政策加力提效

2022年，投资对中国经济增长的贡献率达到50.1%。2023年，财政与投资如何发力？

政府工作报告提出，今年积极的财政政策要加力提效。赤字率拟按３％安排。完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。对此，《财经》采访一些专家评价，从赤字率看，2023年的财政刺激力度较为温和。王军认为，3%的赤字率意味着财政政策的执行留有余地。特别是过去几年，中央和地方财政收支比较紧张，更高也不切合实际，2.8%-3%区间加力有限，但提效更重要。实际上，两会前，还有一部分经济学家建议，将今年赤字率调高到3%以上、发行特别国债等举措，进一步扩张财政。

但也有一些不同的观点看法。贾康评价，3%的赤字率比去年2.8%有所提高。欧盟成员国将3%作为警戒线。中国过去比较注重借鉴欧盟经验，只有少数年份赤字率安排超过3%。从2.8%到3%可以看出政府的引导方向，在赤字安排上有扩大，带有支持扩张内需的导向。

值得注意的是，政府工作报告还指出，今年拟安排地方政府专项债券3.８万亿元。“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。”另据21世纪经济报道，迄今，2023年下达的提前批专项债额度或已达到2.19万亿元。

王军评价，今年拟安排的地方政府专项债券规模比去年略有增加，但保持了谨慎与节制，不搞大水漫灌。考虑到中国的实际财政状况，有限资金应该利用好，提质增效，要支持弱势群体、小微企业；在科技自立自强方面，不断增加研发投入，在全球竞争中抓住先机。

“有人认为中国的投资项目已经饱和了，专项债找不到好项目，这个概念不对。”贾康说，在今年中国经济景气度进一步提升，迎接发展新局面的过程中，专项债投资能做的很多，城市中心区域交通网建设、老旧小区改造、海绵城市建设、地下综合管廊建设等都需要很大投入。贾康强调，专项债承担着优化投资结构的任务，应承担起重点项目、改善民生、经济增长的责任。

防范三大风险，宏观政策如何配合？

实际上，财政政策很大程度上影响着“三驾马车”之一的投资增速。摩根大通测算，受高基数等因素影响，预计2023年制造业投资、基建投资增速均会在7%左右。2023年，房地产投资增速仍会下跌4%-5%左右，但降幅较去年会明显收窄。

对此，高连奎表示，中国投资主要以财政支持的投资为主，长期主要表现为基础设施投资。民间投资则主要表现为房地产投资。未来，投资增长需要更多靠企业投资来拉动，尤其是企业研发投资或将成为一个重大的投资类别。然而，现在创新型企业的融资难问题亟待解决。

值得注意的是，政府工作报告尤其强调，要有效防范化解金融市场、房市、地方政府债务三大风险；提出“防止形成区域性、系统性 金融风险”“有效防范化解优质头部房企风险,改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”“防范化解地方政府债务风险”。

摩根大通中国首席经济学家兼大中华区经济研究主管朱海斌对《财经》记者分析指出，过去两年，中国房市低迷，更深层次的结构性原因是住房需求结构性下滑。土地财政模式已难维系，地方政府融资平台的资产负债表压力也较大。当下，地方政府融资平台风险在上升，但不会很快激化。要避免债务对经济体系形成重大冲击，首先短期应避免出现流动性风险，尽量将还本付息的利率水平控制在企业能负担的水平之内。另一面，宏观层面需要保持一定经济增速，确保资产产生足够的收益，以此规避信用风险。这是缓解债务问题的根本手段。

王军建议，当下，对地方政府隐性负债的监管可以适当放松，防止系统性风险集中发生。第二，可以考虑发行特别国债来置换地方政府债务，适当兜底。第三，要遏制增量，控制债务的规模和速度。化解存量要提高效率。第四是要做大蛋糕，让经济尽快恢复到疫情前的水平。五是推动中央地方财权和支出责任的改革，合理划分彼此的权利和义务，降低各级政府对于土地财政的过分依赖，培育并逐步扩大地方政府的稳定财源。

对于货币政策，政府工作报告指出，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，支持实体经济发展。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

实际上，一些经济学家也提醒，经过三年疫情的冲击，当下，政府、企业，居民均面临着资产负债表的损伤。王军认为，如果降息将有助于激发经济主体扩大投资和消费。特别是美国通胀从高点回落，美国的货币政策缩紧空间不大，今年外部环境也支持如此施策。

同时，王军提醒，中央财政的杠杆率和赤字率都比较良性，有扩张空间。而货币政策空间不大，货币政策还要关注通胀和流动性陷阱的问题。现在大家都在修复自身的资产负债表，提前还贷，再降息效果也不会太明显。所以财政政策要更加发力加杠杆；其次是提高精准性，小微企业、三农、绿色科技创新、产业升级等方面，都是两大政策可以共同发力的点。

贾康分析，过去早已明确，中国应以财政和货币政策为主、间接调控来适应社会主义市场经济体制。今年的政府工作报告里提示，财政要继续加力提效，稳健的货币政策要精准有力，其内涵还是要注重流动性的合理充裕。在两大政策带动下，产业政策、收入分配政策等其他重要的公共政策应形成协调配合。

出口大概率下滑，科技自立与对外开放将并重

目前，经济学家们普遍担心今年的出口表现拖累经济，不少机构预测出口会是负增长。

高明指出，由于全球经济下行压力增加、衰退风险增大，预计外需会出现明显疲弱。预计2023年上半年出口增速为-10%左右，下半年到达底部，逐渐向0%增速回归。高连奎同时指出，中国的汽车出口保持较快增长，可能会弥补一些损失。

王军认为，出口的挑战之一是订单下滑。挑战之二是中美脱钩风险，包括一些发达经济体的离岸外包、友岸外包对中国市场供应链的依赖等，这对中国出口来说，会有更多不确定性因素。挑战之三是汇率问题。自去年起，汇率波动明显，这对于外贸企业定价和抢占市场都有不利影响。在这些方面，中国要有预案和应对举措。企业需要增强自己的能力以适应市场变化。

值得注意的是，政府工作报告指出，加快建设现代化产业体系。围绕制造业重点产业链, 集中优质资源合力推进关键核心技术攻关。加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产。加快前沿技术研发和应用推广。等等。高明分析，中央上半年的工作重心会放在扩内需上。随着国内经济企稳，下半年，科技创新会回到首要位置上，也就是回到更长期的任务上。

对于科技创新，高明指出，科技创新大致分为三阶段，一是研发投入强度增加，二是科技成果数量增加，三是科技成果、知识产权真正实现产业化、商业化。当前中国正进入最难的需要系统集成的第三个阶段，卡在科技成果转化的环节上。目前，中国在产学研融合发展方面亟待提升。此外，要推动“科技—产业—金融”良性循环，要建立现代产业体系。

高连奎指出，现在中国对硬科技的支持过于分散，比如，在某一个科技领域国家基金会投，地方政府要投，地方政府下的地级市也要投资。他认为，对于重大核心技术攻关和项目的投资应该聚焦化，将大部分资金集中投资在每个行业的一家或者两家企业，不需要几百家几千家。前几年在半导体领域就产生了很多泡沫。高连奎认为，接下来，在尊重市场的基础上，如何发挥好举国体制优势，提高科创效率将是科技创新的一项重大课题。

值得注意的是，虽然强调科技方面的自力更生，政府工作报告也提出更大力度吸引和利用外资，并提出了相关举措。“开放的中国大市场,一定能为各国企业在华发展提供更多机遇”。

（《财经》实习生 张静伦对此文亦有贡献）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。