作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个

开发区是产业发展的主阵地，各地也将开发区体制机制改革作为推动开发区高质量发展的重要抓手，这其中“管委会+公司”体制机制改革是主要形式之一。

“管委会+公司”改革中，管委会自身的改革非常重要，但平台公司的转型升级更重要，高质量发展的市场化平台公司是开发区开发建设的主力军，是产业聚集发展的坚强保障。

在“管委会+公司”模式下，平台公司地位更高、任务更多、责任更重，是管委会实现战略意图的市场主体，是开发区健康持续发展的基石。但现实中，很多平台公司发展滞后，定位模糊、职能薄弱、业务分散、机制落后，难以满足“管委会+公司”模式的需要，急需改革谋发展，加快转型升级。

如何转型升级？以持续的经营现金流为核心重塑平台公司的投融资模式、业务结构非常关键。唯有如此，平台公司才能从输血生存转型为造血发展模式，重建可持续的企业现金流，成为园区的综合开发运营商，与园区实现共生共赢，甚至实现品牌化、跨区域的轻资产发展，逐渐摆脱“规模越大 危机越大”的融资-债务怪圈，逐渐具备持续发展的能力。

当然“管委会+公司”模式下平台公司的转型升级并不容易。这需要管委会高度重视、统一领导，以“全区一盘棋”模式整合资源、统一推进，尊重市场规律，支持公司成为市场经营主体，集团化、实体化运营，建立市场化发展的机制。

01

传统发展逻辑下的融资、投资、业务错配

在传统模式下，开发区开发建设的步伐越快、规模越大，平台公司积累的债务越多、对现金流的压力越大，但平台公司的经济效益、偿债能力却没有与投融资规模同步增长，收入少、利润薄，现金流不稳定，经营性现金流极少，完全无法满足还本付息的需要，债务包袱像滚雪球一样越滚越大，债务问题积重难返，走入了平台公司的债务怪圈。

平台公司传统的的发展模式导致融资、投资、业务错配，这是平台公司债务问题的根源。

第一，融资问题。平台公司的融资结构不合理、融资错配问题突出。在传统发展模式下，平台公司的融资过于依靠管委会的财政资金、专项债、政策性资金等，社会化融资渠道较窄，融资金额、融资投向、融资期限等受到明显的金融监管政策的影响，在当前严控隐性债务的金融监管政策下，平台公司融资受限就不足为奇了。

另外，平台公司的融资以债权融资、间接融资为主，其融资结构中银行信贷融资、企业债公司债占大部分，利用资本市场直接融资能力不足，资本证券化水平很低，流动性风险极大，如在融资压力下采取信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标融资方式，则融资成本更高、风险更大，加上短贷长投、借新还旧等问题，债务爆雷风险剧增。

第二，投资问题。平台公司的被动式、行政命令式投资造成了融资-投资无法形成良性循环，债务风险极大。传统上，平台公司是“代投资平台”，是按照管委会的指令定向投资，其投资领域、投资项目、投资金额、投资周期、投资条款等都由管委会确定，平台公司只是行使投资通道作用，平台公司自身的市场化投资项目储备不足、专业化投资能力不强，造成了投资收益不佳、投资风险不可控。

另外，被动式投资过多、市场化投资项目过少也造成了投资收益的不可控。在管委会的指令下，平台公司大部分投资都投向了公益性项目或者是投资回报期很长的项目，这些项目要么是本身缺乏收益和经营性现金流，要么是投资回收期远远超过融资期限，事实上造成短贷长投，对平台公司造成极大的压力。

第三，业务问题。平台公司传统上重资源、资产，轻业务。在业务布局上，存在着较多的以资源定业务、以资产定业务的机会主义倾向，造成了业务布局差、散乱、实力弱、经营水平低等，无法形成市场竞争力，更无法推动平台公司实体化转型，造血能力弱。

另外，在业务上，平台公司普遍存在着公益类业务为主、市场类业务不足的情况，以管委会项目的委托代建为主，同时注入管委会拥有的特许经营权，但自主的市场类业务严重不足，经济效益难以提高。

02

投融资模式如何重塑：从单核向双核驱动转型

在“管委会+公司”模式下，平台公司应该建立市场化投融资模式，提高银行和信用债券等标准化融资产品比重，提高公募REITs等权益类、资产证券化方式融资比例，从单纯的政信投融资模式向政信投融资与市场化投融资模式相结合，建立双轮驱动的新型投融资模式。

政信投融资模式是平台公司发展的基础，本质是对政府财政资金、各类政策资金的依法合规使用，要从被动投融资向主动投融资转变，成为可靠的政府投资平台。

平台公司要以项目为核心充分激活政信投融资模式，从代融资代投资平台升级为市场化的国有资本投融资平台，通过市场化机制实现国有资本的有序进退、保值增值。在政府投融资工作中要注意以下几点：

第一，建立科学的项目投融资机制。要储备高质量的项目，科学策划、包装项目，为项目建立市场化的投融资方案，管委会与平台公司密切沟通协作，以充分利用专项债、政策性资金，推动项目的科学融资、有效投资，合理使用、匹配资金，以达到项目目标。

第二，建立合法合规的投融资体系，严控债务风险。平台公司要明确自身在融资、投资中的定位及职责，建立合法的项目承接方式，根据项目情况灵活使用ABO、投资人+EPC、TOD、PPP等多种模式，力求项目自平衡，严守不新增政府隐性债务的红线，严控债务风险。

同时，平台公司必须要构建市场化投融资模式，拓展市场化融资渠道，构建市场化投资项目库，综合运用债权投资、股权投资等多种方式，以经济效益为核心加快推进市场化投融资工作。

市场化投融资模式需要平台公司推进组织、管理、队伍的转型升级，构建市场化机制。如果平台公司缺乏市场化机制而市场化投融资工作推进过快，则容易出现投融资风险。因此，平台公司应注意以下几点：

第一，平台公司应充分利用开发区管委会的资源、资产、资本、资金（四资），主动谋划包装市场化项目，利用市场化机制推进开发区各类资源、资产、资本、资金的经营，主动策划谋划包装项目，提高投资效率，形成经营性现金流，积累核心资产，推动平台公司成为开发区的国有资本投融资平台和资源经营平台、综合服务平台。

第二，平台公司投资要从开发建设向运营服务转型。传统上，开发区的平台公司是重资产模式，主要的投融资工作都是在产业园区的标准化地打造、标准化厂房建设等基础设施建设上，是典型的重资产模式。未来，平台公司应该加强对产业园区运营服务的投入，从商业服务、人才服务、企业服务等各方面构建投融资模式，走向轻资产运营模式，甚至可以跨区域与其他开发区、产业园区合作，输出品牌、管理模式。

03

业务结构如何调整：从项目思维到产业思维转型

开发区是产业发展的主阵地，平台公司是产业发展的市场化发动机，是开发区战略产业的产业链延链补链强链的服务平台。

对于管委会来说，产业发展是主责主业，但管委会不能大包大揽。相反，管委会应该强化产业的规划职能，而将可以市场化的职能全部剥离重组给平台公司，推动平台公司以市场化机制激活产业发展，推动产业转型升级与产业集群打造。

因此，围绕开发区的产业发展，平台公司从业务上要摆脱传统的项目思维，要用产业思维重构平台公司的业务结构，优化业务布局，提高业务链条的竞争力。

那么，围绕开发区的产业发展，平台公司的业务空间和机会是哪些呢？对不同的开发区来讲，其发展阶段、区域优势、产业布局等各不相同，因此，其下属的平台公司的业务重点、发展模式也各不相同，要因地制宜，寻找关键的产业链增值环节作为公司业务战略支点。

但从一般意义上讲，开发区的平台公司主要是围绕产业规划、园区投资建设、产业招商、产业运营服务、产业投资五大领域展开，构建产融结合，以融促产、以产带融的商业模式，真正成为开发区产城融合的动力源。

第一，产业规划。这是平台公司必须要融入的领域。产业规划是开发区的顶层设计，关系开发区的定位及未来的发展空间，这里涉及到产业如何规划、定位，产业园区如何定位、功能分区及空间布局如何设计、产业如何发展等核心问题。对于产业规划，应采取“管委会主导、平台公司参与”的模式，平台公司应积极参与产业整体研究、各专项研究、可行性论证等，以产业规划为契机寻找平台公司业务布局的机会。

第二，园区投资建设。园区投资建设领域是平台公司的主战场，也是管委会要求平台公司承担的主要投融资任务。这个领域应该采取“管委会引导、市场化运营、企业化管理”的模式，以平台公司为开发建设主体，通过多元化投融资模式积极吸纳各类资本，通过投资及开发建设规划、结构性融资、项目管理等方式推动园区投资建设工作的顺利完成。

第三，产业招商。产业招商应该从政府主导向市场化、社会化招商转型，多方整合招商资源与招商力量，优化营商环境，精简招商引资流程，全面提升招商能级。因此，平台公司应全面承担市场化的招商工作，做好与管委会的政策衔接，提高招商工作的执行力。

第四，产业运营服务。产业运营服务领域是平台公司业务的发力点。产业运营服务包含了对企业服务和对个人服务两类。构建完善优质的运营服务体系是营造营商环境的重要组成部分，也是推动入驻企业高质量发展的关键所在。平台公司要从产业园区的硬件环境（办公、交通、住宿、餐饮、休闲娱乐、创业孵化等）和软件环境（人才服务、信息服务、技术服务等）全方位提高开发区的运营服务水平。

第五，产业投资。产业投资领域是平台公司实现产融结合的关键支撑点。在管委会的的支持下，平台公司应充分利用管委会的资金，发挥国有资本的带动作用，组合主题园区投资、优质产业项目投资等，充分利用股权直投、产业基金等多种方式，形成专业化的产业投资能力，推动开发区的产业加速发展。