引导基金正在大转身，越来越多地区新修订的管理办法更为市场化。

日前，甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省省级政府投资基金管理办法》，已生效实施，原《甘肃省省级政府投资基金管理办法》（甘政办发〔2017〕106号）同时废止。

对比2017年的原办法，母基金研究中心发现了不少变化，都体现出市场化、专业化的倾向：

首先，2017年的办法第四条指出，成立省级政府投资基金工作协调领导小组（简称领导小组），由省政府常务副省长任组长，省财政厅、省发展改革委、省政府金融办和各行业主管部门为成员单位，负责审定母基金投资计划等重大事项，领导小组办公室设在省财政厅。各行业主管部门会同省财政厅，统筹协调政府投资基金设立、运作和风险控制等事宜，并对本领域设立的子基金投资等行为进行监管。

而在近日最新印发的管理办法中，已无领导小组的相关表述，对省级政府投资基金管理方面的规定为：“省级政府投资基金按照所有权、管理权、托管权相分离的原则进行管理。省级财政部门指导省级政府投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，原则上不参与基金日常管理事务。在政府出资所有权不变的前提下，省级财政部门可以将引导基金单独或集中委托省属国有金融、资产、投资类企业等作为受托管理机构，对投资基金进行专业化管理运作。”

可见，相比原办法“领导小组负责审定母基金投资计划等重大事项”，最新的管理办法规定省级财政部门只指导和监管，并不参与基金日常管理事务，这是在基金运作管理上极大的“松绑”。

此外，新管理办法在对子基金的出资比例上也有所上调：“引导基金参股比例一般为子基金规模的20%—40%”，原办法中的出资比例最高为30%；在返投要求方面也有所放宽：对于产业链招商等“以投带招”性质的基金，可适当放宽省外投资比例限制，通过细化返投标准，加大返投奖励力度等方式。新管理办法中也增加了绩效评价的内容，明确合理容忍正常的投资风险，不将正常投资风险作为追责依据。

这都体现出专业化、市场化的运作方向。当前，国内引导基金的打法正在改变，政策正在松绑。近年来，多数相关省市引导基金都在探索市场化运作的决策机制，逐步弱化政府干预，例如择优选取投研能力强的管理人，放权给专业的市场化管理团队运作引导基金，提高管理效率和专业能力，同时简化冗余的手续流程。

据我们不完全统计，2018年至今，国内至少有30多家引导基金修订了管理办法，精简管理架构和审批流程，提升决策及管理效率。如山东省发布《关于进一步推动山东省新旧动能转换基金加快投资的意见》，不再设立基金决策委员会、政策审查委员会，取消基金设立环节的政府审批和政策性审查；确定合作机构、设立基金等事项，由山东省新动能基金管理公司自主决策；政府相关单位不干预基金日常经营，不参与基金投资决策，不指定具体投资项目。深圳前海产业投资引导基金将“管委会预审”和“前海管理局审核”环节变为“引导基金管理公司投决”决定。青岛市引导基金也将之前由基金管委会审批的部分环节变为由引导基金管理公司自行决定。

多个省市引导基金在返投相关要求方面都有所放宽，变化体现为：

在返投倍数方面，多个引导基金下调了相关比例要求。据母基金研究中心对部分所追踪引导基金的不完全统计，过去六年内，整体平均返投倍率要求下降了近40%，下表展现了2018至2022年期间部分具有代表性的引导基金返投要求情况，可以发现，绝大部分政府引导基金都降低了对于子基金的返投比例要求。

在认定口径方面，更多引导基金选择了更加宽泛的返投认定口径。具体而言，除了最为常见的要求返投主体投资本地企业或要求投资的外地企业将其注册地、重要生产经营地、主要产品研发地、子公司或分公司设立或迁入本地外，许多引导基金也允许以返投主体投资的外地企业以股权投资方式投资于本地已有企业、投资的外地企业被本地企业收购、投资本地企业在外地控股的子公司、返投主体虽未直接投资但推荐到本地落地的外地企业，以及通过子基金的关联方进行上述投资行为等多种方式完成返投认定。

此外，母基金研究中心关注到，近两年新发布的引导基金管理办法中，部分留出了可以开展自主市场化投资的额度，我们梳理有代表性的举措如下：

今年6月发布的《广州市新兴产业发展引导基金管理暂行办法》提出，为进一步激发引导基金受托管理机构积极性，引导基金中安排不超过引导基金总规模20%的市场化直投资金，由引导基金受托管理机构按照市场化原则自主开展基金投资或直接股权投资。其中，市场化直投资金投向本办法第十二条所列产业领域内的资金规模不低于实缴出资额的60%，市场化直投资金的返投金额不低于实缴出资额的50%。受托管理的市场化直投资金年度管理费按照年度在投金额的0.6%确定。投资退出后回收的本金由引导基金受托管理机构作为市场化直投资金滚动循环使用。

2022年6月发布的《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》提出，市级天使母基金运作模式为参投子基金和市场化跟投。市级天使母基金可设立跟投基金，可跟投市场化子基金投资的项目，也可直接或通过项目基金投资有利于天使母基金政策目标实现、壮大基金实力的优质项目。市级天使母基金用于市场化跟投的资金不高于市级天使母基金实缴总额的15%，跟投基金对单个企业的累计投资额不超过跟投基金认缴出资总额的20%。

可见，部分引导基金已经开始探索政策性资金和商业性资金的结合，对于引导基金而言，政策目标之外，一定比例的资金用于自主开展市场化投资是未来的趋势。

母基金研究中心认为，以区域导向为中心的目标指引会加大扭曲GP的业务逻辑和执行动作，而以产业导向为主的目标指引模式将提高GP的能动性，实现双赢。在具体操作上，应加强基金差异定位与管理，均衡地区政策效应与经济效益，对政府引导基金的招商属性和财务投资属性应做出泾渭分明的界定，并按不同的功能和目标定位进行差异化管理和考核。