2023年9月1日，《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《私募基金管理条例》）正式开始实施，这是我国私募投资基金行业首部行政法规，意味着私募股权投资基金的上位法问题终得解决，立法层级从部门规章和自律规则提升到了行政法规，让私募股权投资基金的法律逻辑和体系更加明晰，对相关主体的责任体系更加完善，为诸多争议的审理及判决提供了关键支撑。

《私募基金管理条例》实施后，我国私募股权投资基金正式形成从法律、行政法规、部门规章、规范性文件和自律规则的完整监管体系，进一步强化风险源头管控，划定监管底线，全流程促进私募股权投资基金规范运作，本文将简要阐述私募股权投资基金在《私募基金管理条例》实施后建立起的最新监督管理体系及措施。

私募股权投资基金的监管规定及监管主体

一

监管规定

私募股权投资基金主要适用的监管规定有《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》等法律；行政法规即最新出台的《私募基金管理条例》；部门规章则主要包括《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称《私募基金管理暂行办法》）；规范性文件如《关于加强私募投资基金监管的若干规定》，以及基金业协会的《私募投资基金登记备案办法》《私募投资基金募集行为管理办法》等自律规则。

关于《证券投资基金法》到底能不能适用于私募股权投资基金的问题，根据《证券投资基金法》第二条的规定，“在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金（以下简称基金），由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。”可见，《证券投资基金法》适用对象不涵括私募股权投资基金。以一支采取有限合伙企业组织形式的私募股权投资基金为例，其作为合伙企业，属合伙企业法调整范围；作为基金运营，受私募股权投资基金相关法律法规及规范性文件约束，但并不在《证券投资基金法》的调整范围之内。

但是实践中，由于此前私募股权投资基金领域缺乏法律、行政法规层面的规定，而部门规章、其他规范性文件或基金业协会的自律规定均无法作为判断私募股权投资基金所涉法律行为或协议效力的依据，因此很多法院便援引了《证券投资基金法》，并结合九民纪要、公序良俗原则、公平原则等进行说理，从而对私募股权投资基金所涉相关法律行为或协议的法律效力进行认定。

现《私募基金管理条例》正式实施，其明确规定“在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动，适用本条例。”未来法院在审理私募股权投资基金所引发的纠纷时，认定例如保本保收益、基金份额拆分、基金份额代持协议等法律行为或协议的效力时，便有了坚实明确的上位法依据。

二

主要监管主体

此前，私募股权投资基金的监管机构呈现多部门管理的情况，证监会、原银保监会、发改委等都各自监管所辖的基金，《私募基金管理条例》首次明确将基金的监管职权统一归集到中国证监会。其第五条规定，国务院证券监督管理机构依照法律和本条例规定对私募基金业务活动实施监督管理，其派出机构依照授权履行职责。第六条规定，国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。可见，中国证监会及其派出机构依法对私募投资基金进行行政监管，是私募投资基金的行政监管主体。

基金业协会则是我国私募股权投资基金的自律监管主体，主要履行教育和组织协会会员遵守有关法律、行政法规，维护投资人合法权益；依法维护协会会员的合法权益，反映协会会员的建议和要求；制定和实施行业自律规则，监督、检查会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会章程的，按照规定给予纪律处分；制定行业执业标准和业务规范，组织基金从业人员的从业考试、资质管理和业务培训；提供协会会员服务，组织行业交流，推动行业创新，开展行业宣传和投资人教育活动；对会员之间、会员与客户之间发生的基金业务纠纷进行调解；依法办理非公开募集基金的登记、备案等职责。

私募股权投资基金的行政监管

此前，中国证监会只能采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施而言，《私募基金管理条例》给予了中国证监会更加直接和多样化的抓手。根据《私募基金管理条例》《私募基金管理暂行办法》等相关规定，中国证监会及其派出机构对私募基金业务活动实施监督管理，依法履行下列职责：

（1）制定有关私募基金业务活动监督管理的规章、规则；

（2）对私募基金管理人、私募基金托管人以及其他机构从事私募基金业务活动进行监督管理，对违法行为进行查处；

（3）对登记备案和自律管理活动进行指导、检查和监督；

（4）法律、行政法规规定的其他职责。

中国证监会及其派出机构有权：

（1）对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构进行现场检查，并要求其报送有关业务资料；

（2）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；

（3）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；

（4）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料；

（5）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料以及其他有关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；

（6）依法查询当事人和与被调查事件有关的账户信息；

（7）法律、行政法规规定的其他措施。针对违法违规行为，中国证监会及其派出机构可以采取责令改正、监管谈话、通报批评、出具警示函、罚款等处罚措施。

中国证监会及其派出机构发现私募基金管理人违法违规，或者其内部治理结构和风险控制管理不符合规定的，应当责令限期改正；逾期未改正，或者行为严重危及该私募基金管理人的稳健运行、损害投资者合法权益的，证监会及其派出机构可以区别情形，对其采取下列措施：

（1）责令暂停部分或者全部业务；

（2）责令更换董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表，或者限制其权利；

（3）责令负有责任的股东转让股权、负有责任的合伙人转让财产份额，限制负有责任的股东或者合伙人行使权利；

（4）责令私募基金管理人聘请或者指定第三方机构对私募基金财产进行审计，相关费用由私募基金管理人承担。

私募基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害市场秩序、损害投资者利益的，证监会及其派出机构除采取前款规定的措施外，还可以对该私募基金管理人采取指定其他机构接管、通知登记备案机构注销登记等措施。同时，国务院证券监督管理机构还将私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员的诚信信息，记入资本市场诚信数据库和全国信用信息共享平台，与基金业协会定期汇总分析私募基金情况等信息共享。

此外，《私募基金管理条例》的实施还补充了行政责任的关键一环。此前中国证监会制定的《私募基金管理暂行办法》受限于《行政处罚法》规定，仅能设置责令改正，给予警告并处三万元以下罚款这种非常轻微力度的处罚。现《私募基金管理条例》将处罚金额最高提高到了违法所得的5倍，对没有违法所得或违法所得不足100万的，提高到了100万。这不仅仅单单是金额上的提升，其背后是私募股权投资基金体量越来越大的情形下，选择将处罚标准对标《证券投资基金法》的类似行为，有助于遏制现有的违法违规行为。

私募股权投资基金的自律监管

基金业协会对于私募股权投资基金的自律管理措施，主要包括登记备案、基金募集、信息披露、信息变更和报送、自律处罚等方面。

一

基金的登记备案

私募股权投资基金在项目开始之前，私募基金管理人应当根据未来基金的类型需要，登记为具备相应产品发行权利的私募基金管理人，并申请成为基金业协会会员。私募基金管理人自行或者聘请律师向基金业协会提交管理人登记所要求的材料，基金业协会在基金管理人登记材料齐备后的 20个工作日内，通过网站公告私募基金管理人名单及其基本情况，为私募基金管理人办结登记手续。私募基金管理人只有在完成登记后才可以开展私募基金的募集工作。

公司制及有限合伙制的私募股权投资基金产品备案均以完成工商注册为前提, 在设立的基金项目取得工商营业执照且私募基金募集完毕后，私募基金管理人应当向基金业协会办理基金产品备案手续，自行或者聘请律师向基金业协会提交要求的材料，基金业协会收到基金产品备案申请后，根据实际情况反馈需要补正的材料或解释清楚的事项，在20个工作日内通过网站公告私募基金名单及其基本情况的方式公示完成备案，基金在备案完成后方可进行投资运作。

二

基金的募集

基金业协会于2016年4月15日正式发布的《募集管理办法》，对私募基金的募集主体、募集程序、募集义务等进行了明确规定，要求募集机构需向特定对象进行宣传，并设置不低于24小时的投资冷静期，并进行回访确认等。

《私募基金管理条例》则以行政法规的形式对私募股权投资基金募集行为进行了明确约束。其第十八条规定，私募基金应当向合格投资者募集或者转让，单只私募基金的投资者累计不得超过法律规定的人数。私募基金管理人不得采取为单一融资项目设立多只私募基金等方式，突破法律规定的人数限制；不得采取将私募基金份额或者收益权进行拆分转让等方式，降低合格投资者标准。第二十条规定，即私募基金不得向合格投资者以外的单位和个人募集或者转让；不得向为他人代持的投资者募集或者转让；不得通过报刊、电台、电视台、互联网等大众传播媒介，电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单，或者讲座、报告会、分析会等方式向不特定对象宣传推介；不得以虚假、片面、夸大等方式宣传推介；不得以私募基金托管人名义宣传推介；不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益。

值得注意的是，此前私募基金募集机构主体有两类，一类是在基金业协会登记的私募基金管理人，另一类是在中国证监会取得基金销售业务资格并成为基金业协会会员的基金销售机构。但此次《私募基金管理条例》第十七条明确规定，“私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外。”后续专业的外包基金销售机构的业务将不可避免会受到波及，相信中国证监会将会适时出台新的规定，对私募股权投资基金在募集销售阶段的外包机构类型作出调整规制。

在募集程序上，《募集管理办法》规定，需依三个层次层层递进：首先，募集机构可以通过合法途径，向不特定对象宣传的内容，但仅限于私募管理人的品牌、投资策略、管理团队等信息。其次，在通过调查问卷的方式完成确定特定对象的程序后，募集机构可以向特定对象宣传推介具体的私募基金产品。

需要注意的是，非特定对象转变为特定对象，必须经过调查问卷测试和评估匹配，也就是说，如果微信有好友没有经过测试和评估匹配，那么在微信朋友圈的产品宣传也不合规。在宣传推介时，募集机构有义务充分揭示私募基金产品的风险，既需要保证私募性，还需要提示风险性。最后，募集机构只有在完成合格投资者确认程序后，才可与合格投资者签署基金合同。对于合格投资者的甄别和认定责任，由募集机构承担，募集机构须实质审查合格投资者相关资质，要求投资者出具合格投资者的相关证明后方可签署合同，明确禁止非法拆分转让。

为了防止挪用募集资金的乱象，基金业协会还明确引入资金账户监督机构，募集机构应当与监督机构签订监督协议，对募集专用账户进行监督，保证资金不被募集机构挪用，并确保资金原路返还。

另外，《募集管理办法》还规定，募集机构有强制设置不低于24小时的投资冷静期和探索回访确认制度的义务。在投资冷静期内，不得主动联系投资者，根据基金合同，投资者在冷静期内有权解除基金合同，在冷静期满后，募集机构应指令本机构非募集人员履行回访程序，进一步确认投资者的身份和真实投资意愿等，只有在确认成功后方能运用投资资金。

三

信息变更和报送

私募基金管理人及其备案的私募基金相关事项发生变更的，需要及时向基金业协会履行变更手续。相关变更事项应当符合规定的登记、备案要求；不符合要求的，需要按照规定及时改正；不按规定履行变更手续将面临被列入经营异常机构的风险。

私募基金管理人未按照要求履行信息披露、信息报送、信息变更和重大事项报告义务的，协会可以采取书面警示、要求限期改正、公开谴责、暂停办理备案、限制相关业务活动等自律管理或者纪律处分措施；对直接负责的主管人员和其他责任人员采取书面警示、警告、公开谴责等自律管理或者纪律处分措施。

四

信息披露

私募股权投资基金的信息披露义务人主要为私募基金管理人及私募基金托管人，同一私募基金存在多个信息披露义务人时，应在相关协议中约定信息披露的相关事项和责任义务，信息披露义务人委托第三方机构代为披露信息的，不得免除信息披露义务人法定应承担的信息披露义务。

信息披露需要严格遵守基金业协会的规定，信息披露义务人应当严格按照基金业协会发布的《私募投资基金信息披露管理办法》的要求履行信息披露及信息报送的义务。信息披露还需要遵循意思自治原则，私募基金管理人与投资人签订基金合同时往往会对信息披露进行部分特别约定，信息披露义务人应当履行基金合同的相关约定，按约定完成信息披露义务。最后，私募基金管理人应当保证所披露信息的真实性、准确性和完整性，并承担相关法律责任。

信息披露义务人应明确信息披露的范围，以便于行业协会的监管，减少因信息不对称而造成投资者损失。其应当向投资者披露的信息包括基金合同、招股说明书等宣传推介文件、基金销售协议中的主要权利义务条款（如有）、基金的投资情况、基金的资产负债情况、基金的投资收益分配情况；基金承担的费用和业绩报酬安排、可能存在的利益冲突等；涉及私募基金管理业务、基金财产、基金托管业务的重大诉讼、仲裁，以及中国证监会、基金业协会规定的影响投资者合法权益的其他重大信息。

五

自律管理或者纪律处分措施

基金业协会有权对私募基金管理人及其从业人员实施非现场检查和现场检查，也可以委托地方行业协会、中介服务机构等协助开展自律检查工作。基金业协会还可以采取查看被检查对象的经营场所，查阅、复制与检查事项有关的文件、账户信息和业务系统，询问与检查事项有关的单位和个人等方式，对被检查对象进行自律检查，并对违法违规主体采取采取书面警示、警告、公开谴责、不得从事相关业务、加入黑名单、取消基金从业资格等自律管理或者纪律处分措施。

私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员违反规定被基金业协会采取自律管理或者纪律处分措施的，将被记入证券期货市场诚信档案数据库；涉嫌违反法律法规的，将报中国证监会查处；涉嫌犯罪的，将向中国证监会报告，移送司法机关追究其刑事责任。

事实上，《私募基金管理条例》中主要监管原则和要求已在近年发布的监管规则中有所体现，行业已有认同度和预期。未来，我们相信相关要求将进一步细化，私募股权投资基金资金募集、投资运作、信息披露等相关制度将更加完善，根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等实施差异化监管的规则体系将被建立起来，私募股权投资基金行业必将迈上高质量发展的新阶段。