关键词：园区运营

【编者按：在当前经济结构面临重大调整、产业发展面临重大变革、产业内外部环境发生重大变化的新时期下，不仅中国园区经济开发模式面临着重大挑战，长期支撑中国经济与产业发展的原有各类产业园区也遭遇众多的发展制约与瓶颈，同时在管理运营和产业服务上也要有所突破。不论是新兴产业园区的开发建设，还是原有各类高新区、经开区都必须创新思维，运用创新方式方法，打破发展制约与瓶颈，实施创新驱动，实现新的突破。从园区经济发展现实看，不论是原有园区，还是需要新建园区，都应该首先从管理模式上进行创新。首先，园区管理上应从过去的“特”转向当前的“活”。也就是从以往特定区域、特定政策、特定机构的管理方式，向突出市场化的体制机制灵活、管理运营灵活、发展方式灵活的转变。应充分“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，突出产业企业与社会机构对要素整合与产业发展的主导作用。同时，把园区管理、招商引资、产业运营交给掌握市场与产业资源、熟知产业发展与布局、精通园区经济发展的专业性、专门化、专著性的产业企业或社会机构进行管理运营。目前，我国正处于市场化改革的关键阶段，产业园区一头连着产品制造生产，一头连着市场供应消费，应该具有浓烈的市场化色彩。从当前产业园区发展现状看，必须要建立以市场化为主体的产业园区招商、引资、开发、管理和运营机制，突出以市场为主体，就是要发挥市场的要素，也就是说，要按照市场价格、市场信号，由市场主体去配置资源，形成一种以市场发挥为主导作用的开发、管理、建设和运营的市场化机制，打通社会要素、产业、企业社会资本，吸引社会资本、产业企业、市场机构参与园区开发，形成建、管、营的市场化模式。从中国产业园区发展的经验来看，当前，产业园区是“助推器”的模式，不但应该助推园区内企业的发展，更应该助推园内产业的发展。只有实现园区内若干个产业快速发展，才能带动、支撑整个园区的发展。因此，产业园区发展也须从“聚合产业要素向治理发展环境”、“助推产业发展向治理产业发展生态”的转变，管理要注重“全产业链创新生态系统”的建设。究竟如何实现园区产业的聚焦和转型？国务院总理、原江苏省委书记李强在地方工作时曾提到：浦东新区、滨海新区发展多年，至今核心区都不大，却具有强劲的发展动力，江苏园区布局分散、力量单薄、配套跟不上，应该突出核心区、做出集聚。李强基于江苏产业基础与园区现状，提出了清晰的路线图——“一特三提升”。这一思路非常值得各地园区借鉴学习。“一特”，就是着力打造特色创新集群，把培育特色产业集群作为基础，把加快集聚特色创新资源作为关键，把引才工作摆到重中之重位置。“三提升”，一是着力提升土地产出率，树立“以亩产论英雄”的导向，按投入强度和单位产出水平，对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持；二是着力提升资源循环利用率，推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化，促进上下游企业链接，努力实现能源梯级利用和物质循环利用；三是着力提升智能制造普及率，积极创建智能工厂，有条件的园区要在智慧园区建设方面积极探索、先行一步。这其中，一些鲜明的改革风向尤其值得关注。譬如“以亩产论英雄”的导向，这无疑是对以往开发区习惯的“铺摊子”、贪大粗狂式发展的一种反思与纠偏。苏州工业园是率先实施“亩产论英雄”的江苏园区，苏州工业园严格落实土地节约集约利用措施，实行供地量和投资额、产出率、建筑密度、容积率等指标挂钩，且规定新建的厂房必须用于生产，工业用地的生产面积必须达到50％以上，办公及其他辅助面积必须在25％以下。实践证明，这些措施有效地防止了土地使用性质的变相转换，保证了苏州工业园总体布局的合理性。】

今年以来，全国经济的重心显然已经压在了高科技制造业发展上面，各地产业园区建设以及相应的招商引资力度都很大。目前全国国家级省级开发区总数大约2700多个，各类产业园区数量8万多个，大企业园区10万多个，孵化器、旧改、小微型园区大约150万个，产值80万亿以上，产生的GDP占全国GDP比重超过40%，未来10年对上述各类产业园区的固定资产投资将超过30万亿人民币。

从现状看，这些产业园区都迫切需要制订更科学的产城融合发展规划，构建生态化、数字化、智慧化的园区平台，推出更高品质的城市综合功能服务及人居环境，引入更优质的产业项目，获取资金、人才、营销等更丰富的发展资源，享受更高效、更全面的运营服务。

然而，由于国内外经济形势和国际政治环境仍然严峻，全国产业园区的发展仍然困难多多，尤其是园区自身存在的各类内生性困局，导致很多问题短期内难以解决，这必然影响到各地经济的增量、增速和质量。产业园区的这些内生性问题概括起来，有如下九大类困局，未来产业园区能否正常发展，关键看能否突破这些困局。

一．产业园区在产城一体化布局中缺乏合理性，埋下发展隐患。

现在的国家战略性新兴产业基本上强调集群化发展，相应的产业园区尤其是大型产业园区的城市空间布局非常重要，应该以主导产业为引领，构建产业集群化为模式的园区群落，以便合理构建最具效率和效能的产业链供应链系统。同时，产业园区布局还必须因循产城一体化原则，在基础设施、生态环境、资源整合、公共配套、社会服务等方面为产业园区提供均衡合理的服务。

然而现实情况是，很多城市的一些重要的开发区和产业园区，设在了缺乏集群化发展条件的地方，或者设在了与城市既有城市综合配套功能整体脱节的地方，这使得产业园区的投资建设和运营发展长期面临比较严重的结构性失衡状态，为园区的长远发展埋下了隐患。

二．产业园区未能紧跟国家数字化智慧化战略。

现在的产业园区开发基础早已发生了重大改变，其核心表现是，产业园区必须以数字化为基础，建设以5G、大数据、云计算、人工智能、工业互联网、产业互联网、物联网等为基础的强大新基建系统，形成完整意义上的智慧型园区。只有这样，一个产业园区才能应对整体运营后的正常发展。

然而我们发现，现实中全国很多在建或建成的产业园区对全面导入数字化的基础工作并没有给予应有的重视，很多所谓“智慧”赋能都流于形式，而更多的投资和精力都放在了园区产业地产的开发上面了。这种重资产模式是一种“惯性”使然，先把厂房、楼宇盖起来，租售出去，把钱赚回来，至于什么数字化，以后再一步步来。殊不知，这样做的结果，完全可能让园区落后于整个时代。

三．政府对产业园区发展干预过多，缺乏对市场的基本尊重。

全国各个城市都在大力推进开发区产业园区建设，而且大多都是由各级政府牵头推进。政府引导是对的，毕竟重要的产业园区发展关乎到整个城市未来经济的增长。问题在于，有些地方的政府在园区建设上显得过于关注，点点滴滴都需主要领导过问指导，长此以往，园区的发展成了政府的行政“样板田”，其本质上的产业聚能、市场赋能无法正常实施，园区发展被不恰当的行政过度干预给扭曲了，产业的市场化合理发展自然受到影响。

四．政府先热后冷或前任热后任冷，导致园区成长虎头蛇尾。

不可否认，目前国内不少城市的产业园区发展仍然带有明显的“人为”痕迹，具体表现是，某届政府领导大力支持某产业园区开发建设，然而，在随后一段时间内，园区产业发展面临很多困难，难以短期见效，而政府的“热点”已经转移到另外一些事情上去了，曾经热闹非凡的某园区被政府“冷落”了，“边缘化”了。

也有这种情况，当届政府就某产业园区的开发建设非常支持，园区也有了一定程度的发展，然而后任政府领导为了追求自我“政绩”，对前任的某园区采取了事实上冷落的态度，使得该园区发展速度明显放慢。这种园区开发建设上存在的“虎头蛇尾”现象还是比较普遍的。

五．产业园区设立和开发贪大图快，重规模轻质量。

最近几年来，全国各地的开发区产业园区建设速度很快，不少园区规模都很大，动不动就是几十平方公里、甚至上百平方公里的开发区，产业园区更是遍地开花。各地大力推进园区建设的本意可以理解，然而问题在于，这些快速开发的、规模庞大的园区，有不少存在多种质量问题，其交通设计的合理性、园区物业空间适配性、未来产业和企业入驻的通达性等等，都存在很多问题。急于建成的园区贪大图快、重规模轻质量的结果，将来园区进入运营后，很可能需要加倍的成本才有可能把错失发展的缺口补回来。

六．规划趋同产业结构同质，缺乏比较优势，趋向恶性竞争。

现在产业园区的一个非常严重的问题是同质化发展。各地园区发展都要求导入国际水平的、国家级产业和企业，然而，这样的产业和企业有多少呢？比如，一个华为，全国各地都想争取其加盟该地产业园区，这能做到吗？

现在，凡是涉及人工智能、新型信息技术、新能源、新材料、生物医药等高科技领域的产业和企业，各地园区都在争抢，其结果，全国各地的园区呈现非常严重的规划趋同、产业趋同、层次趋同现象，真正在国际上叫得响的头牌企业、领军产业能实质性落户园区的寥寥无几。可以想见，未来全国园区竞争将非常激烈，同质化的问题必然带来不良竞争态势，甚至出现恶性竞争。

七．产业空间挤压生活消费空间，带来三大恶果。

当代产业园区的一个显著特征是，把园区看做是一个完整的城市区域，不仅要有到位的产业布局，也要有合理的城市功能和生活消费类配套空间。然而现实中，很多产业园区仍然在重犯历史上偏颇性的产业园区的传统错误，那就是，在园区内布局了超量的产业功能空间，导入了大量的产业，而留给园区工作者的生活和消费空间显得十分逼仄，完全无法合理满足园区成千上万工作者的生活诉求。

这样的园区长期运营中必然带来诸多恶果，主要有三：其一，生活消费空间缺失必然伴随诸多的不便，将导致人员和产业的持续流失；其二，城市功能配套不到位，将明显影响产业招商及发展效果；其三，产业园区居住及相关服务不到位，加大职住分离问题，影响人才引进。

八．产业招商困难，重心转向房地产开发，形成空心化态势。

近年来的产业园区投资开发中出现的一个情况是，由于园区投资商担心未来招商出现明显困难，很难通过招商和产业企业导入来直接实现园区投资的资金回笼，不少园区投资商就把重心压在园区重资产开发上，在园区物业指标上尽量争取更多的产办公寓、宿舍等可售卖或出租的居住产品，希望通过园区物业的售卖或租赁尽快实现投资资金的回收。其结果，一个产业园区事实上变成了一个类房地产项目，而园区真正的主角内涵——产业本身反而被弱化，严重者甚至出现园区产业空心化态势。

九．产业园区综合管理运营能力偏低，“人产城”发展失衡。

一个成功的产业园区的管理运营，一定是在“人产城”之间做好了高质量协调发展的工作，其中，城是载体，是人类生存和活动的主导性空间、载体和平台；产是主体，是人类生产、消费和生活等各类活动的主体内容和过程；人是核心，产城融合就是创造更合理高效的经济社会模式为人类服务。

然而，目前国内多数的产业园区的综合运营管理方面显得认知不足、措施不当、效果不佳，出现不同程度的“人产城”发展失衡。各地政府必须清楚，无论是政府指派，还是市场化组建，一个园区的运营管理系统必须建立在高起点上，必须对园区“人产城”关系有清晰认知和实施均衡发展的驾驭能力，必须在充分实现“人产城”均衡发展基础上实现园区的综合效益。

全国各地产业园区发展中存在的上述九大困局是普遍性的，主要是内生性困局，在国内外经济形势严峻的背景下，这种内生性的困局就会加剧。希望各地政府能高度关注各地园区发展中面临的这些问题，特别是那些对本地园区发展影响更加突出的一些问题，下决心认真解决这些问题，让这些重要的园区能够在成功化解一些重大的内生性困局的基础上得到稳健、高效的发展。

本文摘录自《招商引资研究报告》2023年8月号