管好国资布局是当前国企改革的关键，已成为地方国资监管机构推动企业转型发展的重要抓手，本文将回顾改革开放四十年国企改革中国资布局的特点，分析当前阶段国资布局整合优化的必要性，在此基础上提出地方国资布局整合优化的可行性建议。

一、国企改革与国资布局脉络梳理

改革开放以来40余年，国有企业改革不断深化，逐步从计划经济体制下的生产单位逐步转型为市场化运作、完善现代企业制度的企业法人。国有企业布局调整随着国资国企改革的深化发挥着越来越突出作用，已成为推动国资国企高质量发展的重要抓手。

在国企改革四个阶段，国资布局表现出了不同的特点：

（一）“放权让利”阶段（1978年至1993年）

该时期以扩大国有企业自主权为主要改革内容，国有企业表现为政府行政部门的附属，国资产业布局囊括了经济生产的各方面，但企业经营质量普遍良莠不齐，产、供、销基本由政府直接管理，自主经营能力不足。

（二）“制度创新”阶段（1993年至2002年）

本阶段国家层面开始推动国有企业建立现代企业制度。国资布局方面，中共十四届三中全会、中共十四届五中全会、中共十五大、中共十五届四中全会、中共十六大都不断强调从战略上调整国有经济布局和“抓大放小”的方针，发挥国有经济的主导作用。2002年，中共十六大在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向的同时，进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，要由中央政府代表国家履行出资人职责。在这个方针指导下，国有经济布局和结构不断调整和优化，国有经济活力、控制力和影响力不断增强，但是，出资人“缺位”问题逐渐凸显。

（三）“国资监管”阶段（2003年至2013年）

本阶段，从中央到地方政府先后成立国有资产监督管理机构，国有资产“出资人”明确。国资监管以管人、管事和管资产相统一，坚持政企分开、“两权”分离。国资布局方面，中共十七大明确了通过公司制股份制改革优化国有经济布局，随后国有企业进一步集中，一些大型企业通过重组整合纷纷在海外实现上市。本阶段，地方投融资平台因大力推动城市基础设施和公共服务设施项目，积累了大量债务，风险逐步加大。

（四）“产权改革”阶段（2013年至今）

十八大以来，中央层面逐步建立起“1+N”政策体系，提出以“管资本”为主推动国资监管职能转变，国资国企改革取得突出进展。国资布局方面，产权改革成为本阶段改革的创新点之一，相关重点工作包括“混合所有制改革”、“国有资本投资、运营公司试点改革”等。本阶段，国有“四资”整合重组成为了推动地方国资监管职能转变和国有企业市场化转型升级的重要抓手，相关国资调整较频繁，国有企业的发展迎来的重大机遇。

二、国资布局整合优化的必要性

2020年之后的三年将是本轮国企改革最关键的时期，当前国务院国资委正在酝酿国企改革“三年行动方案”，该文件势必会成为指导本轮国企改革的又一里程碑文件，我们认为，国资布局调整优化将会继续在国企改革中发挥重要作用，主要基于一下几方面考虑：

首先，对地方政府而言，城市发展新阶段要求地方国企聚拢资源，发挥更大作用。随着国家大力推动新型城镇化建设，人口不断向城市聚集，城市原有基础设施和公共服务设施（如公共交通、城市停车、医疗、教育等）承载力受到严峻挑战，同时，我国2020年全面建成小康社会，居民对城市美好生活和城市品质提升的要求也越来越凸显。地方政府需要一个综合能力强的城市建设运营主体来推动相关工作落地，这与地方国有企业的使命相吻合。

其次，对国资监管部门而言，国资布局调整是转变国资监管职能的主要抓手。2019年11月出台的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）明确了“管资本”的基本内涵和相关要求，提出要“聚焦优化国有资本配置，管好国资布局”。我们认为，当前各地实施的国有资本投资、运营公司试点就是实现国资监管职能转变、聚焦关键领域、推动国资高质量发展的具体措施。

再次，对地方国有企业而言，国资布局调整是企业转型升级的重要抓手。我们认为，当前地方国有企业布局大多还存在着小、散、弱等情况，企业经营水平不高、债务负担重、市场竞争能力不足，在运行机制、人才团队建设等方面都存在短板，迫切需要转型。一些先进地区已经率先通过区域国资重组整合完成了国资布局的优化调整，企业能力得到了质的提高，积累了值得借鉴的经验。

三、地方国资布局整合优化建议

围绕国资布局整合优化，我们认为地方政府和国有企业应当首先对区域国资进行全面梳理，了解现状，其次要研究区域国资高效运行的合理架构，再次明确布局优化调整后的业务发展方向。具体如下：

（一）做好国资梳理，知晓“家底”

随着地方国资监管机构职能的逐步完善，绝大多数国资都已汇集到国有企业，但还有一些优质资产分散在外，并未发挥作用，需要进一步梳理，如经营性事业单位资产、各类特许经营收费权、门面房资产、行政部门掌握的企业股权等。南京卓远认为，相比梳理存量资产，更为关键的是地方政府需要站在“经营城市”的角度上进行有效盘点，围绕城市发展目标，向企业匹配相应资源和机制。

（二）明确国资架构，搭建“框架”

国资架构搭建需要充分考虑国资现状和城市发展目标。当前全国范围内已完成的国资架构调整案例一般有两种模式：其一是以组建国有资本投资、运营公司为代表的“1+N”布局，如汉江国投，企业作为国资委和一般性企业间的中间层，代表国资委对下属企业履行“出资人”职责，通过股（产）权方式实现管控与资本化运作；其二是按照产业划分为若干产业类集团的“N+N”布局，如成都、南京等地，国资布局按照城建、交通、文旅、金融等分为若干集团公司，负责具体产业范围内的相关业务。以上两种模式并非独立的模式，我们认为国资体量超万亿的城市可同时存在多家“两类”公司，而国资体量不足千亿的建议以整合聚集资源为主。

（三）聚焦重点领域，谋划“业务”

我们认为，地方国资业务布局必须围绕其“国资”属性，同时有效结合区域特色资源和经济社会发展阶段，概括起来可包括区域特色资源相关业务、基础设施相关业务、公共服务相关业务和战略性新兴产业四大领域，其中战略性新兴产业以股权投资为主。具体如下：

表1-1 地方国资业务布局示例