国有资本投资公司、运营公司这两类公司是制度设计上一个重要抓手，是国家所有权代理链条上的一个关键节点，是政府与市场的边界。两类公司是服务于国家战略目标，抢占制高点的生力军，控制制高点的主力军。

党的十八届三中全会提出了“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”的总要求，为国有资产管理体制改革指明了方向。但是，怎么深刻认识理解党的十八届三中全会的关于全面深化改革的总要求，怎么改组组建国有资本投资、运营公司（以下简称两类公司），存在一定的分歧和争论，中央与地方的实际情况有别，实践的路径和方式存异。我们认为，必须从更高的层次、更深的背景、更长的历史渊源上理解十八届三中全会关于两类公司的顶层设计，精工构筑制度框架，精益设计制度细节，精准发力政策实施，才能正确推进两类公司改革。

十八届三中全会明确提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，国有资本运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业，保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”在此基础上，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出“国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作”。

党的十八届三中全会提出这样的重大改革政策，体现了中央对社会主义市场经济发展规律的深刻理解和重要共识，体现了中央对我国经济体制改革阶段性特征和发展方向的总体把握。

政府与市场关系的再认识

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一论断总结了过去30多年经济体制改革的经验，为此后的改革设定了基调。

上世纪80年代，中国改革产品价格“双轨制”，解决了绝大部分产品价格市场化问题。当前，国有企业在人力资源市场化、垄断资源市场化等方面还存在问题，并直接反映为效率不高、资源浪费。我们继续完善社会主义市场经济体制，主要的任务之一就是要进一步解决劳动力、土地、资本等核心要素价格并轨的问题，使得资源配置更加高效。在这个过程中，构建统一开放的市场体系，健全公平竞争的市场规则，培育合格的市场竞争主体，核心是厘定政府和市场边界，政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，使国企成为合格的市场主体。

《决定》指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”随着向市场经济转轨、与世界经济接轨，包括产品价格和要素价格市场化机制的完善，市场经济的规则与秩序也正进入最后完善阶段，而“两类公司”正是国有资本在要素价格“并轨”后，为法治化市场环境配置的合格市场竞争主体，是为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开量身定制的合法载体。

“两类公司”的载体作用

《决定》在第6条中将混合所有制、以管资本为主加强国有资产监管、改革国有资本授权经营体制以及划转部分国有资本充实社会保障基金四个问题放在一起集中表述，不仅是归类的需要，而且有强悍的逻辑，即：国有资本要占领制高点，强化顶层国有资本控制，动态调整国有资本配置，逐级放大国有资本的影响力和控制范围，重塑大型国有企业的微观结构，释放体制机制变革的活力，提高国有资本回报，造福社会公众。从各国经验来看，通过政府投资抢占产业制高点，既是包括西方市场经济国家在内的不可阻挡的世界潮流，也是经济发展的客观规律。

国有资本发挥主导作用、占领“制高点”，其载体必须也只能是“两类公司”。国有资本发挥主导作用的关键在于占领“制高点”，思想渊源可以追溯到传统意义上政府直接控制经济中具有战略意义的领域。列宁早在1921年提出“新经济政策”时就指出：布尔什维克控制“国家经济命脉”，即“制高点”,包括钢铁、铁路和煤炭等重工业，以及银行、通讯等大服务业，开放小工业，商业和农业。一个国家工业化进程的主要阶段，上游产业，尤其是重化工业部门，甚至某个大型企业就是控制国家经济的制高点。

当前，世界发达国家普遍进入后工业化和信息经济时代，我国也进入重化工业中后阶段。随着信息技术日新月异的发展，新兴产业和生产性服务业战略地位快速上升，国民经济制高点调整转移的频率加快，经济掌控的策略要求更高水平、更快调整，不必再局限于一企一业。通过两类公司，充分发挥产业资本与金融资本的融合效应，积极追踪技术革命的浪潮，适应经济结构的转型变化，优化国有资本在相关领域的配置，提高国有资本发挥主导作用的效率。

我国“十三五”规划提出五大发展理念，表明发展理念有重大变化，告别以规模速度为标志的赶超战略，经济发展要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，从以银行为基础的经济体转向以资本市场为基础的经济体，企业要在债权融资与股权融资之间取得平衡。供给侧结构性改革为国有资本的配置调整指明了方向，必须抢占经济发展新的制高点，特别是要重视在信息经济领域平台行业的布局。供给侧结构性改革强调的“三去一降一补”，也迫切需要“两类公司”充分发挥运作平台的效用。

基金模式背后的逻辑

我国国有资本还存在配置上的结构性问题，主要是：国有企业的高杠杆和相对较低的资本回报，表明存在“资本结构性错配”，经济下行进入拐点，风险如影随形，应给予高度重视。此外，在赶超模式下，国有企业的投资冲动和增长偏好被强化，预算软约束问题没能有效解决，政企不分问题仍然顽固，国有资本的配置效率有待提高。

为了解决这些问题，《决定》提出要“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这也说明了两类公司在解决这些问题方面承担着重要寄托，是制度设计上一个重要抓手，是国家所有权代理链条上的一个关键节点，是政府与市场的边界。两类公司承上启下，即是规范传递政府意志的可控载体，又是直接入场的竞争主体。两类公司不是孤立的概念和模式，而是服务于国家战略目标，抢占制高点的生力军，控制制高点的主力军。

两类公司的研究从代理链条向上追溯，必然要求对国家所有权政策加以探讨，这涉及国有资本配置的规模、范围、优化方向和策略，以及政策意愿的规范传导机制；向下延伸自然是功能定位、权责边界、治理结构、管控体系、机制创新。从出资人监管的角度看，管资本需要进入制度量化阶段，在“四管”的框架下，要强化两类公司授权清单、投资准则、投资策略、风险管控、契约管理、信息披露等具体的制度设计，细节决定成败，要建立起与权利让渡相匹配的责任承担和观察监督机制。

从企业运营管控的角度看，改组组建不是叠床架屋，不是简单翻牌，两类公司提供了理顺产权关系，用好资本纽带，秉持“一臂之距”理念，将法治化市场化贯穿企业内部的改革契机，责权利平衡，方能有效激发企业内部的活力和积极性。从资本运作的角度来看，两类公司具有很强的金融属性，属于类金融公司，国有资产的证券化率、资产市场的健康与繁荣，特别是产融结合的模式都对两类公司的发展具有重要的影响。总的来看，从制度设计出发，两类公司既要动体制，也要动机制，是多种改革的综合实验平台。

综上所述，两类公司是顶层设计视野下具有强烈体制属性的制度工具，构造上显然具有一定的针对性：作为国家所有权代理链条上的关键节点，政府与市场的边界更加清晰明确；作为法制化的市场参与主体，传译国家意志更加规范迅捷；作为国有资本发挥主导作用的重要载体，增量配置和存量优化更加高效灵活。

作者俞力峰为国务院国资委研究中心研究员、博士。文章刊登于2017年第1期《国资报告》杂志特别策划《探秘国企改革基金》。

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