上一期，讲了1978-1981改革在农村取得突破，本期介绍当时财政工作情况，进一步理解当时的发展（共5246字，阅读需19分钟）。

01

1978推动城市就业

上一期讲了财政政策在农村主要体现在提高农产品价格，支持农业基础设施建设，加大农机发展。

在城市，财政政策则主要表现为安排劳动就业，增加职工工资，实行奖励制度，提高城镇居民消费水平。

十年动乱中，城镇职工平均工资基本没有提高，居住拥挤矛盾非常突出。1979年国家通过各种就业途径，安排城镇待业人员以及国家统一分配的大、中专应届毕业生共903万人，1980年又安排了700万人。

而安排更多的人员就业，就需要不断提升城市工作岗位。为此：

一是增加发展轻纺工业资金，适当满足人民消费需要。

二是控制固定资产投资规模，提高投资效益，以调整国民收入分配中的积累与消费比例关系，这是经济调整的重要任务。

在整个“六五”时期，国家预算内的基本建设投资规模每年增长速度，控制在10%至25%之间。国家预算内基本建设固定资产交付使用率回升到73.8%，其中1981年达到86.6%，超过了“一五”时期平均83.6%的水平。

三是集中资金，保证国家重点建设。一方面国家的财政收入有所减少，重点建设缺乏资金；另一方面，地方、企业自有资金增加较多，用来当地看来急需的建设，这样势必难以完全符合全国整体布局，出现盲目、重复性工程。

国家重点建设得不到保证，能源、交通等基础设施上不去，国民经济的全局活不了，各个局部的发展必然受到很大限制，能提供的工作岗位就不能得到保证。

为此，国家财政主要通过征集能源交通重点建设资金、发行国库券、中央财政向地方财政借款、开展财政纪律大检查，解决当时建设资金不足的问题，增加工作岗位供给，激活经济发展。

02

改革初期的财经形势

（1）国民经济出现生机

1977年和1978年，农业以至整个国民经济都有较快的恢复。

农业总产值，1977年比1976年增长1.7%,1978年比1977年增长9%。

跟1976年对比，1978年粮食产量从5726亿斤增加到6095亿斤；棉花产量从4111万担增加到4334万担；油料作物从8016万担增加到10436万担；生猪存栏从2.8亿头增为3亿头。

工业总产值，1977年比1976年增长14.3%,1978年比1977年增长13.5%。

从1976年到1978年，主要的工业产品中，钢由2046万吨增加到3178万吨；原煤由4.83亿吨增加到6.18亿吨；原油由8176万吨增加到1.04亿吨；发电量由2031亿度增加到2566亿度；化肥由524万吨增加到869万吨；化纤由14.6万吨增加到28.5万吨。

铁路货运量增长31%，社会商品零售总额增长16%，进出口总额增长53.6%，财政收入增长44%。城市职工中有40%的人提高了工资，人民生活有所改善。

（2）国民经济迅速恢复，财政收入也开始好转。

1977年财政总收入874.46亿元，比1976年增长12.6%；总支出为843.53亿元，比1976年增长4.6%，结余30.93亿元，扭转了过去连年收入完不成计划、支大于收的状况。

1978年的财政收入，在上年收入大幅度增长的基础上，又增加了246.66亿元，全年收大于支，略有结余。

（3）经1977、1978两年的努力，财政有所好转。但又出现了求成过急的新的失误。

国家计委提出，从1978年开始到20世纪末的23年，在经济上要分三个阶段，打几个大战役。

第一阶段，在“五五”计划后三年，重点是打好农业和燃料、动力、原材料工业这两仗，为“六五”做准备。

第二阶段，在“六五”计划期间，各项生产建设事业都要有一个较大发展，提高到一个新水平。到1985年，钢搞到6000万吨，原油搞到2.5亿吨。

为了实现生产高指标，提出在工业方面，新建、续建120个大项目，其中主要有30个大电站，8个大型煤炭基地，10个大油气田，10个大钢铁基地，9个大有色金属基地，10个大化纤厂，10个大石油化工厂，十几个大化肥厂以及新建续建6条铁路干线和5个大港口。

第三阶段，在2000年以前，全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化（以下简称4个现代化），国民经济走在世界的前列。粮食总产量要达到13000—15000亿斤，钢产量达到13000—15000万吨，成为世界第一农业高产国家，许多省的工业水平将赶上和超过欧洲某些工业发达国家。

按照这样的发展计划，从1978到1985的8年间，需要的基本建设投资，相当于过去28年的总和。这样大的建设规模和增长速度，从资源、财力、技术力量和建设周期来说，都是不可能实现的。

在急于求成思想指导下，1978年不断追加基本建设投资，扩大国外引进规模，引进了22个耗能大的项目。

加剧了长期存在的积累与消费、农轻重、工业内部等经济的比例失调，加重了财政经济的困难。

除了基建投资追加过多，国外技术引进过急之外，对职工奖金的发放范围和标准掌握得不够好，以致奖金发放失控。这些支出，必然对以后年度的财政平衡产生不利影响。

（4）经过调查研究，1979年，李先念、陈云根据国民经济中存在的问题，向中共中央提出了六点建议：

一是步子要稳，不要再折腾，必须避免反复、出现大的马鞍形。

二是从长期来看，国民经济能做到按比例发展就是最快的速度。

三是国民经济是没有综合平衡，比例失调的情况是相当严重的。

四是要有两3年的调整，才能把比例失调情况大体上调整过来。

五是钢的指标必须可靠。不仅要重数量，更要重质量，照顾到各行各业发展的比例关系。

六是外债必须考虑还本付息，考虑国内投资能力，循序进行。

高度集中的计划经济体制，在集中力量办大事过程中，起到重要作用。但是权力过分集中，忽视市场作用，出现明显的人为干预性波动。

建立充满生机与活力的新经济体制，就必须对计划经济进行改革。但改革是复杂的，社会各种利益围绕着计划体制，必然影响到千万人切身利益。

改革能否成功，取决社会多数人认可、接受的程度。

因此，在改革之初选择社会阻力较小，多数人都能受益，又能带动全社会变革的改革方案作为改革的突破口。以渐进性的增量改革为主，是确保整个改革能够顺利推进的基础条件。

财政改革是我国经济改革的重要突破口。十一届三中全会以后，提出对经济体制逐步进行全面改革，并要求以扩大地方、企业的财权为起点，财政体制改革先行一步。

03

1980 财政“分灶吃饭”

经过3年改革，农村联产承包责任制开始大面积普及，农民的生产积极性被极大调动起来；在城市，国有企业的改革试点面越扩越广，在零售商业领域出现了个体经济。

与此相伴，中央财政却出现了严重的困难，1979年赤字170余亿元，1980年赤字120余亿元。造成财政危机有3方面原因：

一是为了改善工人、农民的生活水平，财政补贴大幅提升。

二是各地基建规模不断扩大，渐渐到了预算无法控制的地步。

三放权让利改革让中央财政的收入少了一大块。

进行财政体制改革已经迫在眉睫。改革开放以前，中国财政与高度集中的计划经济体制相适应的“统收统支”，到1960年之后相对分级的“总额分成、一年一定”体制，可支配财力仍主要集中在中央，支出按行政隶属关系划分。

地方政府财政缺乏自主权利，处理中央与地方的财政分配关系，调动地方增收节支积极性，始终是经济体制上的主要问题之一。

从1978年开始，国家进行了局部的财政体制改革，有“收支挂钩，总额分成”“增收分成，收支挂钩”“固定比例包干”等，但统收统支仍占主导地位，中央管得太多、地方没有财权，不利于调动地方增收节支积极性的发挥。

1980年，江苏、山东等地，一些地方政府为了完成财政上缴任务，借鉴农村承包的形式，在部分国营企业、社队企业试行“利润包干”，主要是经济责任制。很快见到成效，各地争相仿效，得到了中央肯定。

除北京、天津、上海3大市以外，其他地方实行了各种形式“分灶吃饭”，实际上到1993年前，这些本质在于“包干”。

第一种，对广东、福建两省实行“划分收支，定额上交或定额补助”大包干的办法。以1979年财政收支决算为基数，确定一个上交或补助数额，五年不变。收入增加或支出结余全部留归地方使用。

广东、福建靠近港澳，华侨多，可用资源丰富，加之作为改革开放的试验田，给地方更多的自主权，有利于自主发展。

第二种，四川、陕西、浙江15省，实行“划分收支、分级包干”，明确中央、地方的收支范围，将上划给中央部门管理企业，收入按固定比例分成，中央80%、地方20%。工商税则作为调剂收入。

第三种，内蒙古、新疆等实行民族自治地方财政体制。保留原来对民族自治地区的特殊照顾，一种是对这些地区也采取包干的办法，一种是地方收入增长的部分全部留给地方，体现民族政策的倾斜。

第四种，江苏省继续试行固定比例包干办法。根据地方财政支出占收入的比例，确定一个上交、留用的比例，根据国家和地方建设确定比例。

“分灶吃饭”打破大锅饭。收入有明确的划分，谁的企业管好了，好处就归谁所有。谁支出冒了，就由谁负责。压实了责任，改变干好干坏一个样的局面，提升了地方积极性。

财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主，分成比例和补助额五年一定。中央不再“条条”下达指标，地方“五年早知道”，便于制定长远规划，有利于因地制宜地发展地方生产建设。

事权和财权统一，权利与责任统一。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排。同时加强了地方的经济责任。由于节约归地方，在抓增产增收时，十分注意节约支出，取得一定成效。

但是，也暴露出一些问题，如统收局面被打破，统支却没有完全打破，中央收入下降，支出没有减少，中央财政相当困难，国家重点建设资金缺乏保证，以致不得不向地方借款。

因此，1983年在总结前三年实践经验的基础上，对分灶吃饭的财政体制又做了一些调整和改进，主要有：

(1）经过一段时间探索，中央开始参照江苏省“固定比例包干”，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，按照隶属关系，明确划分中央、地方财政的收支范围。

(2）由于国家预算有赤字，将向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或者减少补助数额予以解决。

(3）将卷烟、酒的工商税划归中央财政收入，以限制盲目发展。

(4）凡是中央投资兴建的大中型企业收入，属中央财政收入；中央与地方共同投资兴建的大中型企业收入，按投资比例分成。

(5）从1983年起将县办工业企业的亏损，由二八分担办法（即中央财政负担80%，县财政负担20%）改由各负担一半。

“分灶吃饭”对国家财政状况的改善，起到了良好的作用。在实行“分灶吃饭”后的第二年，即1982年，财政收入比上年增长了6.4％，1983年再增长11.7％，以后增长幅度加大，到1985年达到25.2％，国家财力空前壮大。

04

投资体制改革启动

实行“分灶吃饭”财政包干体制后，包括投资决策权在内的分级管理体制得到初步划分。随着国有企业实行经营承包制、乡镇企业崛起、三资企业出现，政府作为单一投资主体的局面被打破了。

1979年国务院决定改革基本建设投资管理体制，对有偿还能力的基本建设项目，逐步由财政拨款改为银行贷款，变无偿拨款为有偿占用，这就加重了单位使用建设资金的责任感。

但从实践来看，在整体经济体制改革尚不配套的条件下，拨改贷的优越性得不到充分发挥。有的建设单位名义上实行了拨改贷，但由于责、权、利不落实，实际上是变财政“大锅饭”为银行“大锅饭”。

1985年，国家曾规定基本建设投资全部推行贷款，尽管推行面达到了92%左右，但实际效果不理想。那些没有偿还能力的行政、事业单位和一些偿还能力甚微的工业建设项目，纷纷要求豁免，增加了繁琐手续，浪费了各方的精力。

经过认真研究总结，国家及时做了纠正，决定从1986年起，固定资产仍然恢复财政拨款和银行贷款并存的双轨制。

（1）借债发展

在积极外贸走出去，投资体制改革同时，国家开始利用借债进行发展。

1981年，荣毅仁向国务院提议，通过向国外发现债券来救活仪征工程，很多人反对。

“社会主义向资本主义借钱，这搞的是哪门子的经济？中信到底想干什么？”

但借外债发展的思路，得到了主要领导者的支持，国务院同意中信在日本发行100亿元私募债券。日本30家金融机构认购了这个期限为12年，年利率为8.7%的债券。

同时，中信公司大胆地开拓租赁业务。1981年与北京机电公司、日本一家公司共同筹建租赁公司，从日本租赁汽车200辆，尽管这一计划被一些人指责为变相进口，但在不到两年的时间，两家出租公司所租赁来的汽车就赚回了所付资金。自此，租赁业务在中信大张旗帜。

1979-1983，借贷方式是我国利用外资的主要形式，中国实际利用外资146亿美元，其中对外借款119亿美元，外商直接投资27亿美元，1991年对外借款仍然占据60%。

多种外资进入形式，补充我国资金不足的短板，有助于平衡外汇收支逆差，减轻了商业贷款的利息负担，促进了工业能力开发和技术改造。

（2）出海承接外包服务

为了赚取外汇，改革开放后，中国公司在国际承包劳务市场开拓进取。

1980一1982年，西方国家陷入经济危机，石油输出国家因油价下跌导致外汇下降，两伊战争不断影响地区经济发展，非洲国家遭受严重旱灾，拉美一些国家因债务负担经济发展停滞。世界经济的不景气，使国际承包市场的成交额从1983年起大幅下降，国际承包公司间竞争激烈。

1985年开始，中国对外承包劳务公司积极采取措施，努力开拓业务，在经营活动中，注重薄利多销；在经营方式上，注意因地制宜，灵活多样。拓展合作区域，除西亚地区外，积极开拓南亚、东南亚、非洲、拉美、西欧和南太平洋等地区业务。

1983—1985年，中国公司同71个国家和地区签订了1952项承包、劳务合同，总金额37.84亿美元，相当于前4年的3.2倍。

预告：下一期，1978-1981年期间，看当时国企发展。