美国等发达国家的国有与国家控制企业

文 · 张政军 李艳艳

《国资报告》杂志2022年第5期

2022年2月7日，中国人春节假期后上班的第一天，美国商务部工业与安全局宣布将33个总部在中国的实体列入“未经核实名单”，对其从美国出口商获取产品实施新的限制。而在春节前几天，美国联邦通信委员会发布命令，吊销中国联通（美洲）运营有限公司在美国进行洲际和国际通信服务的授权，即“214牌照”，要求中国联通在60天内停止在美国的一切国内和国际服务。美国联邦通信委员会宣称中国联通（美洲）运营有限公司属于中国国有企业，受到了中国政府的“利用、影响和控制”，“非常可能”被迫执行中国政府的“要求”，会对美国的“国家安全”造成影响。

其实，上述事件只是美国近年来打压中国企业的一个缩影而已。此前，美国联邦通信委员会先于2019年拒绝了中国移动在美开展业务，又于2021年吊销了中国电信美洲公司的在美业务运营许可。打击面更大的动作是，美国商务部工业与安全局在自2018年以来的4年时间里，共将611家中国企业、机构及个人列入“实体清单”，实施出口限制，而且特朗普政府于2020年签发设立“中共军工企业”黑名单，并将中芯国际和中国海油列入。

再向前追溯，2015年美国等十二国达成一致的《跨太平洋伙伴关系协定》首次在国有企业与指定垄断章节中，将政府所有或控制的企业作为主要规制对象，设置国有企业从事商业行为的相关义务，限制政府对其提供支持。美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》后，剩余十一国达成新的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，总体上继承了《跨太平洋伙伴关系协定》的主要内容和原则。

在美国，似乎已经形成了一种对中国企业“污名化”，并加以限制、制裁的舆论和政策环境，并力图在国际贸易合作中也制造出类似声势。但其关键问题是：美国这样做的理由何在？美国的政府与企业之间是否是非常“纯洁”的市场关系？其他发达国家呢？

美国国有企业较少只是表面现象

带着这些疑问，我们团队通过公开渠道做了一些信息检索和研究，答案出乎我们意料，比如美国国有企业较少只是一种表面现象，在国有企业较少的表象下，有类别和数量众多的国家控制企业被美国政府“利用、影响和控制”，执行美国政府“要求”。在其他发达国家，国有企业和国家控制企业执行政府“要求”也是一种普遍现象。

在研究中，我们参考《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》对国有企业宽泛定义的做法，将企业的股权、控制权（表决权、利益控制、任命权等）等因素都纳入分析范围。鉴于50%以上控制权在实践中难以大范围准确统计，我们将国家持股50%以上，传统意义上被认为是国有的企业，以及国家持股在50%以下或根本不持股，但国家拥有显著控制权的企业，都纳入研究范围，前者我们遵循惯例仍然称为国有企业，后者我们则用一个新词“国家控制企业”来称呼。

我们发现，国有企业这一企业形态，自一战之前出现到现在，在经历了国有化和私有化的百年风雨历程之后，在法、意、英、挪、瑞、芬、韩等发达国家，仍然在国民经济中发挥着重要作用。根据经济合作与发展组织的数据，该组织成员国的国有企业资产价值与该国GDP的比值平均为15%，在不同国家该数据有所差异，如芬兰约为44%，新西兰、意大利、法国则在12%—15%之间，北欧和一些经济转型国家为20%—30%。

另一方面，国家控制企业也普遍存在于美国等多个发达国家，常见的国家控制企业类型有科研机构、军工企业、产业龙头企业、以及一些涉及重要行业领域的跨国公司。如美国军工企业虽然大多由华尔街金融机构控股，但政府通过采购合同对企业有相当的控制权，通过业务合作明确企业的研发和生产方向，政府为此制定了《国家安全法》《国防生产法》《武装部队采购法》《国防授权法》和《国防拨款法》等，作为启动国防项目、审查预算和执行计划的主要法律依据。

美国的“准政府实体”是一类典型的国家控制企业，其实质上同美国的国有企业“联邦政府公司”类似，但在美国通常不会称之为国有企业。准政府实体一般指的是与政府有法律关系或者介于政府部门和私营企业之间的主体，是一种通过法律被人为赋予政府部门与私人企业特质的混合组织，一般包括政府支持企业（如房利美、房地美等5家依据美国联邦法律成立、获得联邦法律授权的经营许可证、私人所有、自负盈亏、董事会管理的金融机构）、联邦资助的研发中心（如兰德公司、Mitre公司、Aerospace、国防分析研究所以及处于国防和国家安全相关重要领域的实验室）、风险投资基金（如1989年美国在波兰和匈牙利设立的企业基金以及近年致力于推动埃及和突尼斯民主过渡目标而设立的企业基金，这些基金由政府拨款资助并由私营企业高管管理）。

执行政府“要求”具有普遍性

我们发现，在美国等发达国家，国有企业和国家控制企业执行政府“要求”具有普遍性。美、日、德、法、俄等国在基础设施、公共服务、工业体系、国际贸易、技术升级、产业发展、能源资源、国防军事的发展目标常常由这些国家的国有企业与国家控制企业来落实。

比如法国电力促进法国公共服务提升，日本国际协力银行助力日本企业出海整合利用全球资源，德国KfW开发银行推动国家绿色氢能源战略，法国组建KNDS集团强化法国在欧盟和北约的军事领导作用等，都是国有企业执行政府“要求”的典型例子。而日本电报电话公司推动日本6G产业升级、德国中小企业集群促进产业组织优化、西门子等制造企业积极融入德国工业4.0、英特尔公司支撑美国半导体的创新研发等，是国家控制企业执行政府“要求”的例子。

为鼓励国有企业和国家控制企业执行政府“要求”，美国等发达国家一般通过向企业提供资金、税收优惠、采购便利、技术信息人才等方式来支持企业的经营行为。如美国联邦政府对1971年以来持续亏损的美国国家铁路客运公司持续进行财政补贴以维持其持续正常运营。

根据美国政策资源中心GJF的统计数据，美国2011年以来直接向制造业企业提供补贴高达2135.3亿美元，接受补贴的前3位企业分别是波音、通用汽车和英特尔，分别获得153.7亿、82.4亿、60.1亿美元的补贴。美国政府基于《国内税收法》《海外账户纳税法案》等给予波音国外销售公司特殊的税收待遇，并基于《就业机会创造法》给予企业减税、免税、退税等优惠政策。美国政府与思科公司之间建立了专门的联邦政府、州和地方政府采购渠道，思科依据承包协定来提供科技通信的产品和服务，为此思科公司在诸多通信公司中获得了带有垄断性质的独家政府采购和合作资源渠道。

美国等发达国家通过“一企一法”明确监管事项、监督考核企业表现、基于业务合作关系引导企业、将中小企业纳入战略体系等多种方式来引导企业执行政府“要求”。如美国国家安全局为扩大与产业界中的中小型企业的合作，设立了很多军民融合项目，比如小型企业拨款项目、创新广泛机构公告、创新使命能力项目、临时产业安全许可赞助计划等。

再如，美国中央情报局通过设立金融投资机构In-Q-Tel公司这类我们称为“中介层”的组织，以“硅谷”理解和欢迎的风险投资方式开展投资，鉴定出能够维护美国国土安全利益的尖端科技公司，吸引新兴公司与政府建立合作关系，向企业家、成长型企业、研究人员和风险投资者提供资金与雏形技术，为CIA培育和输送先进的、可以为其所用的信息技术，来“弥合美国情报机构的技术需求与商业技术新进展之间的缺口”。美国的其他“中介层”机构还包括国防高级研究计划局、国防创新部和生物医学高级研究与开发局等。

如果对研究发现做一下总结，那就是，美国等发达国家通过国有企业和国家控制企业来执行政府“要求”是一种普遍现象。以美国为例，尽管国有企业数量少而且效率低下，但政府通过提供资金、税收优惠、采购、信息技术人才等方式来支持广泛的私营企业和数量众多的准政府实体来执行政府“要求”，并通过联邦立法、监督考核、业务合作和设立In-Q-Tel公司等“中介层”的方式来“利用、影响和控制”企业，确保企业有效执行政府“要求”。（作者单位：君百略咨询）

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