本文来源：时代周报 作者：陈熊海

截至今年10月，中国财政支出已突破20万亿元，这笔巨额资金的使用关系着人民群众的福祉，因而也备受市场关注。

12月17日召开的中央经济工作会议，对明年的财政政策有了明确的定调，提出积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度。

“积极的财政政策要加力提效，一体现在规模，二体现在效益，两者结合才能形成对明年财政政策相对完整的理解。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬对时代周报记者说。

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12月14日，中共中央国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》也对其进行了定调，《纲要》指出，要加大财税制度对收入分配的调节力度，重点加大对发展水平相对落后地区的转移支付力度。有序增加社会民生领域资金投入。

这意味着，财政资金除了是保障内需、支持经济高质量发展的重要一环之外，也对社会经济起到托底作用。

保持财政支出强度

财政政策有扩张型和紧缩型两种，分别对应积极与消极。积极，是中央经济工作会议为未来财政政策定下的主基调。

17日的中央经济工作会议提出，要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。

“中央经济工作会议确定了明年经济工作中心任务是推动经济整体好转，提出了稳增长、稳就业、稳物价‘三稳’目标。这表明，在当前国际国内形势下，经济增长仍然面临比较大的压力，经济恢复的基础不完善，可能还会受到不确定因素的反复冲击。所以明年经济工作稳字当头，稳中求进，是基本原则和方针。”冯俏彬说。

具体到财政政策，冯俏彬认为，财政政策作为宏观政策中的一部分，首要是支持和服务于明年经济中心工作，中央经济工作会议定调明年是积极的财政政策，要加力提效。

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如何判断财政政策是否是积极的财政政策？冯俏彬认为，主要看三方面，一是财政支出规模，二是赤字率，三是债务规模。

她认为，为了保持必要的财政支出强度，明年的财政支出速度和规模不会低于今年，甚至比今年略高。

此外，她表示，今年经济不及预期，各地财政都出现困难，要保持一定财政支出强度，需要打开一些赤字空间，明年的赤字率可能比今年更高一些。

从专项债来说，冯俏彬认为，除了规模，更重要的是使用方向、投资结构、产生效益，明年专项债的使用效率要高于今年。对于不合理的支出，要及时调整使用方向和结构，把钱花在该花、值得花的地方，同时提高绩效，带动社会资本一起投入，放大财政投资的效能。

“当前总体经济形势严峻复杂，压力大、不确定性增加。中央经济工作会议强调积极的财政政策和保持财政支出强度，说明收入端大规模减税降费的经济提振作用未达到预期，微观企业经济活力仍然不足。需要在财政支出端发力，带动总需求回升，”西南财经大学财税学院副教授张楠对时代周报记者表示，其主要表现在拉动基础设施建设、提升制造业创新能力、带动产业吸纳就业、纾困房地产业等等，充分发挥财政支出在稳增长、稳就业、稳物价方面的作用。

张楠也同样认为，在中央经济工作会议的定调下，明年不可避免会增加专项债规模、扩大财政赤字。为了保障财政可持续，需要综合衡量减税降费规模、提高财政支出效率。提高财政支出效率的关键是精准施策，不搞大水漫灌，精准投向科技创新、绿色低碳和数字经济等领域，保证经济量的增长与质的提升。在增加财政支出的同时，减税降费可能会缩小规模，更加注重支出政策的实施效果。

控制地方政府债务风险

中央经济工作会议也特别提到，在有效支持高质量发展中，保障财政可持续和地方政府债务风险可控。这意味着，各地需要在保持必要的财政支出强度和地方债风险可控中寻找平衡。

如何保证地方债风险可控？冯俏彬认为，首先要找准风险点，有针对性采取对策。

她认为，地方政府债务风险主要体现在两方面，一是债务还本付息压力较大，专项债使用效能不足，“用通俗的话解释，现在投了那么多出去，如果未来不能偿还本息，甚至不够成本，就会形成持续不断的虹吸黑洞，资金不停往里面投入。”

另一方面，她认为，现在大家更加关注城投债风险。原因是现在地方政府卖地收入下降，现金流不足，而已经开工的项目需要继续投入，借的债需要还本付息，这样就会产生较大支付压力。

如何解决这两方面的风险？冯俏彬坦言，方法很多，例如城投债的支付风险可以参照财政部前两年在清理隐性债务时给出的六条原则，比如盘活国有资产、向银行申请展期等等，基本概括了目前偿还债务的路径，但各地情况不同，面临的问题也不同，具体采用什么办法要根据各地的实际情况而定。

另外，冯俏彬表示，要实现表内债务和表外债务的合并监管，除了政府债之外，要对实际上政府负有偿还责任的债务进行合并监管，才能清晰地看到债务总量、规模、结构、风险，覆盖相关的管理制度，未雨绸缪做好风险管理的准备。

“核心是要有信心，虽然各地财政比较困难，但中国经济韧性比较大，各地情况差异也比较大。对一些局部问题也不宜放大为系统性问题，局部问题解决起来是有腾挪空间的。”冯俏彬说。

张楠则认为，防范地方债风险，主要是防范地方隐性债务，最终需要依靠制度约束。一是建立现代财税体制，通过构建权责明确的中央与地方以及省以下政府间财政事权和责任划分体系，缓解基层财政压力，根本上化解债务风险。二是强化地方政府治理能力建设，提高债务管理透明度，完善债务风险预警机制。

财政的作用是托底

近一段时间，不少地方把发消费券作为一项刺激消费、扩大内需的重要措施。

广州市从12月8日到12月19日发放了三轮消费券，面值从10元到100元不等，总额达3000万元。深圳市也启动了消费券发放，例如南山区准备了2亿元消费券额度，将从12月18日至春节期间发放，并推出近百场促消费活动。

广州市珠江新城 时代周报记者 黎广 摄

政府发放消费券是财政直接作用于扩内需的一种方式。但中共中央国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，却更加强调财政其它方面的作用。

该份规划纲要指出，加大财税制度对收入分配的调节力度，重点加大对发展水平相对落后地区的转移支付力度。完善中央与地方财政事权和支出责任划分，推动教育、养老、医疗、住房保障等基本公共服务均等化。完善转移支付制度，重点加大对发展水平相对落后地区的转移支付力度。有序增加社会民生领域资金投入，优化教育支出结构。

“内需首先是经济发展问题，财政政策在扩内需方面可作为的地方非常多，比如支持经济尽快回稳，稳增长、稳就业、稳物价，稳定经济运行的基本环境，为扩内需打造良好的宏观环境和基础。”冯俏彬说。

她认为，财政服务于扩内需要找准抓手，这要看促进内需的主要方向何在。比如前期减免新能源汽车购置税就很好的促进了汽车消费，至于房地产领域，都可以通过调整包括税收政策在内的限制消费的条件等拉动消费。

从长期来说，冯俏彬认为，财政最重要的作用是托底，做好重点人群和重点领域的基本保障。只有加快促进经济运行回到正常轨道，才能从根本上增加收入、稳定预期，促进消费。

值得注意的是，《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》也特别提到基本公共服务均等化这一概念。

“公共服务包括的内容很多，主要包括社保、医疗、教育、养老等。要先把基础性制度安排好、做到位，为全体社会成员提供基本保障。如果发生风险受到冲击，有人掉到保障线下，财政就要及时足额保证困难群体的基本需求。从某种意义上讲，这是促进消费的底线。”冯俏彬说。

张楠也认为，要快速增强消费能力，还需加强财政支出拉动效果。短期内，要提高就业率与城乡居民收入，个税可以进一步增加子女教育、房贷、赡养老人等专项附加扣除额度，转移性支出要精准投入到低收入家庭。长期上要恢复消费信心，推动教育、养老、医疗、住房保障等基本公共服务均等化、普惠化与优质化，才能促进消费升级。

“要分析制约消费的到底是什么原因，短期原因花钱可能暂时解决，但长期的体制性机制性问题就比较复杂，需要更加综合的解决方案，”冯俏彬说，要先看具体要解决什么问题，再匹配相应政策工具，需要具体问题具体分析。同时，扩内需是一个持续过程，国家日前出台了2022至2035年的促进消费中长期规划纲要，要按这一规划分解动作、确定年度中心工作，以此有效匹配财政工具。