无论是政府、企业还是学界，对“两类公司”的定义及其应当发挥的作用尚未有定论。“两类公司”在国家经济体系中的角色仍处于探讨当中，属于“摸着石头过河的阶段”。但2018年7月发布的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点实施意见》（以下简称“23号文”）明确了两类公司改革的总体要求，对国有资本投资、运营公司的功能定位提出了具体的操作要求。沿着23号文的内容分析，不难发现：

在战略定位上，国有资本投资公司是以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，承担着推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力的责任。国有资本运营公司是以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。更为重要的是，国有资本投资、运营公司除了坚决贯彻改革部署外，还要作为合格的受托管理者，对所持股企业实施全方位改革，推动企业高质量发展。

在职能作用上，国有资本投资公司要贯彻政府国有资本布局和结构优化战略部署，通过引导产业投资、实施产业整合、重塑产业结构，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚和转型升级；国有资本运营公司要发挥区域平台投行作用，引导社会资本脱虚向实，创造更大发展空间，使国有经济与民营经济和谐共进，实现国有资本合理流动和保值增值。

在具体运作上，国有资本投资公司、国有资本运营公司都会运用“市场+行政”的综合模式从事具体运作，但侧重点不同，国有资本投资公司是围绕产业资本做文章，在中高端产业强化协同攻关，在基础产业推进转型升级及产融结合，国有资本运营公司是围绕布局结构做文章，不聚焦特定产业，通过发挥平台作用，积极服务国家战略和实体经济。

一句话总结：手段相同，目的不同，投资是受主业约束的运营，运营是不受主业限制的投资。

国有资本投资公司是要打造极具竞争力的产业生态链，是纵向运营，通过聚焦产业功能，在战略性新兴产业及产业链中高端环节进行超前布局，攻克核心技术、掌握先进算法、开拓新的领域，带动产业升级和企业竞争力提升，也为国有资本运营公司提供运作更优标的，促进产业集团公司的转型发展。国有资本运营公司是要做国有资本结构调整的平台，是横向运营，通过聚焦布局优化功能，对不特定产业、不特定领域的国有资本进行经营管理和运作，并布局新兴行业领域，以“资本+产业”推动国有资本合理流动和保值增值，进而向国有资本投资公司、产业集团公司提供金融支撑、产业升级服务等支持，或是配合国有资本投资公司、产业集团公司进行产业培育和存量资产盘活。

上述结论，从试点分布上即可看出，为什么投资公司多于运营公司？每一个投资公司都是脱胎于涉及国计民生的战略性或支柱性产业集团，又扎根于涉及国计民生的战略性或支柱性产业，瞄准的是产业链的中高端。