引言近年来，各级政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模，对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。如何用好政府产业引导基金，是一门很重要的学问。

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政府产业引导基金是什么？

我国的政府引导基金以2002年中关村创业投资引导资金的成立为开端，2015年至2016年，政府引导基金在全国各地呈现爆发式增长。清科研究中心在2019年10月发布的《2019年中国政府引导基金发展研究报告》显示，截至2019上半年，国内共设立政府引导基金1686只，基金目标总规模为10.12万亿元，已到位资金规模为4.13万亿元；形式主要以母基金（Fund of Funds）为主，占比达到47.9%。

图片：政府投资基金分类及玩法，来源：方升研究

政府投资基金分两大类，政府产业直投基金和政府引导基金。政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。作为国资LP（有限合伙人）代表，政府引导基金基于自身的资金优势已成为股权投资基金的重要资金来源。

全国目标规模千亿以上的引导基金共18支，总目标规模合计29,737亿元，占总政府引导基金目标规模25.62%。其中，国家级5支、省级5支、市级6支、区县级1支。长江经济带生态基金是迄今为止目标规模最大的引导基金，基金目标规模高达3000亿元；区县级千亿以上规模的政府引导基金只有1支，是设立在湖北省武汉市的中国光谷母基金，目标规模为2,500亿元。

表：目标规模千亿以上政府引导基金，来源：私募通，如是金融研究院

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国家级政府产业引导资金有哪些？

国家级政府引导基金主要由国家部级单位或者央企发起，平均单支目标规模达636亿元。国家级政府引导基金可以分为三类：（一）国资委发起基金，主要针对国企改革，包括国企改革两大基金和协同创新四基金，其资金规模几乎占了一半；（二）各部委主导基金，联合各大央企发起；（三）各央企主导发起基金。具体如下：

01 国资委发起基金

国企改革两大基金

■ 中国国有企业结构调整基金（3500亿）

■ 中国国有资本风险投资基金（2000亿）

协同创新四大基金

■ 国协基金（300亿）

■ 国同基金（1500亿）

■ 国创基金（1500亿）

■ 国新基金（1500亿）

02 各部委主导基金

1、发改委

■ 国家新兴产业创业投资引导基金（400亿）

■ 国家战略性新兴产业发展基金（3000亿）

2、财政部

■ 国家集成电路产业投资基金（一期1300亿，二期2000亿）

■ 中国农垦产业发展基金（首期100亿）

■ 国家军民融合产业基金（财政部与国防科工局发起，总规模1500亿，首期560亿）

■ 国家制造业转型升级基金（1472亿，与国开金融等多家央企发起设立）

3、工信部

■ 国家中小企业发展基金（600亿）；

■ 安全产业发展投资基金（500亿，拟设立）

4、科技部

■ 国家科技成果转化引导基金（247亿）

5、商务部

■ 国家级服务贸易创新发展引导基金（300亿）

6、网信办

■ 中国互联网投资基金（总规模1000亿）

7、中国环境与发展国际合作委员会

■ 长江经济带生态基金（3000亿）

03 各大央企主导发起基金

■ 招商局资本：服务贸易创新发展引导基金（300亿）

■ 中国国新：国企改革“双百行动”发展基金（600亿）

■ 国投集团：

☆ 国家先进制造业产业投资基金（首期200亿，二期500亿）

☆ 中央企业贫困地区产业投资基金(简称：央企扶贫基金)&贫困地区产业发展基金（总规模342.05亿元）

☆ 军民融合发展产业投资基金（1000亿，首期100亿）

■ 国开金融：

☆ 国创母基金

☆ 中国科学院科技成果转移转化基金

■ 中航科工：航空工业产业投资基金

■ 航天投资：国华军民融合产业发展基金

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国家级政府产业引导资金有什么特点？

1、在设立方面，多数基金的组织形式采用公司型基金，少数采用有限合伙型基金形式，基金运作结构多为“引导基金+子基金”双层结构，只有发改委国家新兴产业创业投资引导基金采用“引导基金+母基金+子基金”三层架构。

2、在管理方面，基金管理人都由央企或央企全资子公司担任，少数委托事业单位管理，如科技部转化基金。

3、在投资方式方面，以“设立子基金+直投”模式为主，只有科技部转化基金以“子基金+贷款风险补偿+绩效奖励”的方式进行支持。

4、在投资领域方面，各部门各司其职，不同主体发起的基金都肩负着不同的任务，如国资委——国企改革，发改委—战略新兴，工信部-先进制造，科技部—成果转化， 网信办—互联网。

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如何争取政府引导资金？

从2014年“拨改投”起，政府的财政资金逐步充当了长期资金的来源，后逐渐过渡到了以国有企业和财政资金并行的局面。很多国家级大基金，如中国国有资本风险投资基金、国家集成电路产业投资基金、中国国有企业结构调整基金、国投先进制造业产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家制造业转型升级基金等，这些基金的LP的构成基本上都是大型的投资人主体。

虽然政府引导基金在产业投资中起到了积极作用，但现在有相当比例的政府引导基金的钱投不出去。审计署的审计结果显示，至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元（占30%）结存未用。已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14个从未发生过投资。2020年2月21日，财政部新出台了《关于加强政府投资基金管理，提高财政出资效益的通知》。通知从各方面提出了更高要求，包括强化政府预算的约束、提高资金使用效率，以及全面的绩效管理和退出管理。

在疫情的影响下，募资面临更严峻的挑战，如果想争取政府引导基金出资，首先要做的是理解政府引导基金。财政属性的政府引导基金，应该是兼具财务回报、资产配置和它的相应社会化属性功能的结合体。因此，在争取政府引导资金方面，需要做到：第一，关注产业，要真正契合当地支持的产业方向、沿产业链布局以及有项目能落地；第二，关注合规。除了经济效益和社会效益平衡之外，最主要的就是过程合规。所以，制度的完备性、运作的规范性、信批的及时性很重要。第三，关注政策。到地方申请政府引导基金，要提前“吃透”当地的政府引导基金的相关政策规定和管理办法。

附：国家级政府引导基金简介

1、国资委：中国国有企业结构调整基金

基金总规模3500亿元。该基金的组织形式为公司制私募基金。股东由10家中央企业，地方国有企业和金融机构构成。该基金的主攻方向在国企，已投资中国国航、石化油服、中国电建、中国交建等项目，帮助企业转型升级和可持续发展；支持央企混改，积极参与了中国联通、中粮资本等混改项目，放大国有资本功能。此外，国调基金还投资了光大环保、洛阳钼业、京东金融等项目。

2、国资委：中国国有资本风险投资基金

2016年成立，总规模2000亿元。主要股东：国新（深圳）投资有限公司（认缴360亿元，持股35.29%），建信（北京）投资基金管理有限公司（认缴300亿元，持股29.41%），建信资本管理有限责任公司（认缴200亿元，持股19.61%），深圳市投资控股有限公司（认缴160亿元，持股15.69%）。目前已对外投资35个项目。投资对象：大疆、工业富联、中广核。

3、国资委：“协同创新”四大基金

（1）国协基金：全名为国协一期股权投资基金，总规模300亿元，聚焦于国企改革、传统产业转型升级，投资包括现代物流业、城市基础设施建设、物流园区开发、信息技术、高端装备、智能制造、新型消费等产业。

（2）国同基金：全名为国新国同投资基金（有限合伙），总规模1500亿元人民币。委托国新国际投资有限公司（以下简称国新国际）管理。基金方向为中国企业参与“一带一路”建设、促进国际产能和装备制造合作及开展国际投资并购等。

（3）国创基金：全名为中央企业国创投资引导基金，由航天投资控股有限公司代表中国航天科技集团公司联合中国中车集团等发起设立，总规模1500亿，首期规模1139亿元。该基金主要投向航天、核能、船舶等军民融合产业，以及高铁、先进电网装备、新一代信息技术、清洁能源、新能源汽车等产业，并对量子通信、3D打印、机器人、石墨烯、碳纤维、高温合金、高强轻质合金、生物医药、节能环保等一批中央企业优质项目进行投资布局。

（4）国新基金：基金总规模1500亿元，重点投资于中央企业“三去一降一补”供给侧结构性改革、发展混合所有制经济。国新央企运营投资基金与中国国有资本风险投资基金形成协同、互补，共同促进国有资本合理流动，推动国有企业布局结构持续优化，实现国有资产保值增值。

4、国资委：中央企业贫困地区产业投资基金

2016年10月17日，由国务院国资委牵头、财政部参与发起，相关中央企业共同出资设立（简称央企扶贫基金）。目前已经完成三期募资，基金股东达到103家，基金总规模达314.05亿元，一期、二期全部募集资金的投资已经完成，已投项目涉及全国26个省（区、市）、104个市（地、州、盟）、203个县（市、区、旗），覆盖了全部14个集中连片特困地区。基金管理人为国投创益产业基金管理有限公司，成立于2013年12月27日，为国家开发投资集团有限公司(简称国投)下属全资企业，现受托管理贫困地区产业发展基金、中央企业贫困地区产业投资基金和大同贫困地区产业能源发展基金，是专业管理国家民生类基金为主的基金管理人。

5、发改委：国家新兴产业创业投资引导基金

2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。该基金用引导基金-母基金-子基金三级模式，下设3个母基金，每个母基金分别设立基金管理人。

6、发改委：国家战略性新兴产业发展基金

国家发展改革委与中国建设银行建立战略合作机制，以支持战略性新兴产业发展壮大为目标，共同发起设立国家级战略性新兴产业发展基金，并通过设立子基金等方式进一步吸引社会资金，基金目标规模约3000亿元。

7、财政部：国家集成电路产业投资基金（一期、二期）

成立于2014年9月24日，采用公司制形式，由财政部、国开金融等企业发起成立。截至2018年5月，国家集成电路产业投资基金一期已经投资完毕，总投资额为1387亿元。2019年10月22日，国家集成电路产业投资基金二期股份有限公司注册成立，认缴出资额2041.5亿元。股东数量高达27家，其中财政部、国开金融分别认缴出资225亿元、220亿元，持股比例最高，分别为11.02%、10.78%。

8、财政部：中国农垦产业发展基金

2018年1月，财政部牵头筹建中国农垦产业发展基金。农垦基金计划规模500亿元左右,首期规模100.08亿元，其中，中央财政出资20亿元，生命保险资产管理有限公司出资35亿元，招商局资本控股有限责任公司出资20亿元，其他出资人分别为农银金融资产投资有限公司、北京首农食品集团有限公司、北大荒投资控股有限公司、海南农垦金融控股有限公司等。

9、财政部：国家制造业转型升级基金

2019年11月，中国中车股份有限公司公告显示，共19位股东参与的由中华人民共和国财政部等共同发起设立的国家制造业转型升级基金股份有限公司。基金公司的注册资本为1472亿元人民币。财政部认缴出资225亿元，持股比例为15.29%；国开金融有限责任公司认缴出资200亿元，持股13.59%；中国保险投资基金二期（有限合伙）、中国烟草总公司分别认缴出资150亿元，持股10.19%。

10、科技部：国家科技成果转化引导基金

2014年设立，主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，包括国家（行业、部门）科技计划（专项、项目）、地方科技计划（专项、项目）及其它由事业单位产生的新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置及其系统等。转化基金目前只设立创业投资子基金，而并没有直投项目，由科技部、财政部共同领导的事业单位——国家科技风险开发事业中心进行管理。不久前，转化基金新公示了9家投资子基金，目前已累计公示30支子基金。

11、工信部：国家中小企业发展基金

2015年设立。中央财政出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与，实现国家中小企业发展基金总规模600亿元。重点支持种子期、初创期成长型中小企业。基金的运作方式主要采取“母基金”方式运作，与国内优秀创投管理机构形成战略合作，进行市场化投资。目前已投能链集团、百望云、远舢智能、小熊U租、知象光电、并行科技、保险极客、天眼查。

12、商务部：国家服务贸易创新发展引导基金

2018年，经国务院批准，服务贸易创新发展引导基金由财政部、商务部、招商局资本管理有限责任公司共同发起设立。服贸基金总规模300亿元人民币（币种下同），分三期募集。服贸基金按照“母基金参股子基金+母基金直投项目”方式运作。一是增资和新设投资于服务贸易相关领域的私募投资基金；二是安排部分资金用于直接投资符合一定条件的服务贸易企业。

13、国防科工局：国家军民融合产业投资基金

国家军民融合基金成立于2018年12月，由财政部和国防科工局发起，中航资本控股股份有限公司牵头设立，惠华基金管理有限公司负责管理。规划总规模1500亿元，首期560亿元。财政部占股14.29%，中国航空工业集团8.93%，中国电子科技集团8.93%，北京忠旺投资发展有限公司8.93%。目前基金已投12家企业，全部为直投方式。