文/中海油股权投资管理有限公司总经理，天津滨海产业引导基金原总经理朱志

当前，我国经济正处于结构调整、传统产业升级的重要发展阶段，政府引导基金作为这一历史发展时期促进“新经济”快速发展、转变财政投入方式的重要工具，发挥着重要促进作用。目前，政府引导基金已成为股权投资市场第三大重要出资人，正在股权投资市场发挥越来越重要的作用。本文分析了我国政府引导基金发展现状、特点及其推动产业转型升级的底层逻辑，重点提出了用好政府引导基金的若干关键问题。

当前，“世界百年未有之大变局”进入加速演变期。在双循环新发展格局下，政府引导基金作为弥补市场失灵和有为政府充分结合的典型工具，成为中国股权投资市场第三大重要出资人，在深化供给侧结构性改革、推动产业转型升级、支持科技创新策源、优化营商环境等方面发挥着重要作用，对地方经济带动作用明显。在新发展阶段，政府引导基金的健康发展，要以充分发挥政府引导作用、做好顶层规划设计、深化市场化运作机制、坚持创新发展理念为重要着力点。

我国政府引导基金发展现状与特点

根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》的定义，政府投资基金是指各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。截至2022年第一季度，国内共设立2004只政府引导基金，目标规模12.62万亿元，认缴规模6.28万亿元。伴随着我国金融、产业政策和资本市场的发展和演变，我国政府引导基金逐步发展壮大，整体呈现出三个特点：

一是级别多、注册广，基金类别丰富。从基金级别来看，目前我国政府引导基金数量仍以地级市、区县级居多，近年来设立级别呈现“下沉式”特点。国家级引导基金设立数量则逐步缩紧，2021年仅设立一只国家级基金，即“中国国有企业结构调整基金二期”。同时，部分下级政府引导基金逐渐申请上级政府引导基金的出资，形成上下联动模式。

按引导基金注册地来看，国内政府引导基金注册设立主要集中在东南沿海发达省份地区。江苏、浙江、广东政府引导基金数量位于全国前列，北京、广东、江苏政府引导基金已到位规模居于全国前列。北京由于是多数国家级引导基金的注册地，已到位资金规模位居全国首位，高达1.48万亿元。相比之下，中西部地区基金注册数量和到位规模均显著低于上述地区。

分类别来看，目前政府引导基金主要包括产业基金、创投基金以及政府和社会资本合作（PPP）基金三大类别，并以产业基金为主导。近年来，多地政府鼓励设立创投基金，加强向处于发展初期的科技企业投资倾斜。

二是政府引导基金从高速增长阶段转向精耕细作阶段。2002年，中关村科技园区管理委员会发起设立总规模5亿元的“中关村创业投资引导基金”，正式揭开了地方政府探索产业投资基金的帷幕。2014年，在财政扶持产业发展资金分配方式“拨改投”环境下，引导基金以“小出资、大杠杆”的优点受到了各级政府的大力推崇，政府引导基金设立迎来井喷式增长（见图1），2014—2016年间新设基金目标规模分别为3312亿元、1.65万亿元和3.73万亿元，三年复合增速达到368%。

在经历了大规模增长阶段后，我国政府引导基金进入存量“精耕细作”阶段。2018年央行发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称“资管新规”)，加大了银行资金投资于政府引导基金的难度。国务院、财政部等监管部门的监管政策对引导基金管理机构专业化、市场化运作提出了更高要求，强化政府预算对财政出资的约束，同时更加注重财政出资效益。2017—2020年，引导基金新设立数量和规模连续四年下降，基金目标规模年复合增速为-39%。2021年由于疫情缓解，新设引导基金目标规模同比小幅增长7%。

这一阶段，各地政府高度重视引导基金投资运作效率和产业培育效果，呈现出三个发展趋势：第一，市场化运作程度加深。通过修改出资比例、返投比例、返利政策等提高引导基金对社会资本的吸引力。第二，整合优化区域引导基金。通过归集分散资金、整合存量基金、聚集投资重心等方式，加强政府资金使用效率和政策效果，同时审慎规划新设基金。第三，绩效考核重要性显现。目前我国政府引导基金还处于绩效考评初级阶段，存在指标脱离实操、缺乏明确执行标准、数据获取成本偏高、考核方专业要求高等问题，绩效评价改革和完善有望成为下阶段政府引导基金工作重点。

三是政府引导基金在股权投资市场作用越发凸显。政府引导基金投资额在股权投资市场占比整体呈增长趋势（见图2）。2020年新募集人民币基金有限合伙人（LP）构成中，政府引导基金出资金额占比达到14.4%，仅次于政府机构/政府出资平台（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中国股权投资市场第三大重要出资人。从投资活跃度来看，2021年政府引导基金投资节奏加快，平均对外出资次数有所增加，约10%的政府引导基金投资子基金数量同比增长超两倍。根据清科研究中心的一项调研，2021年有73%的投资机构期待从政府引导基金/政府财政资金募资。可以说，政府引导基金已经成为我国资本市场投资来源的重要选择。

政府引导基金推动产业转型升级的底层逻辑

相比于过往财政对产业无偿拨款的消耗性、分散性资金投放，政府引导基金着眼于“引导”，落脚于“基金”，即以市场化运作的方式，吸引社会资本投入，引导资金投向区域重点发展产业，是一种财政资金的创新使用方式，能够更好地起到支持产业转型升级、促进科技成果转化、优化营商环境等作用......

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本文刊发于《清华金融评论》2022年12月刊（总第109期）。

本文编辑：秦婷