2019年11月7日，国务院国资委正式发布《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号），明确提出以“管资本”为主加快国有资产监管职能转变的国资国企改革要求。

正略咨询为中央企业和地方国企集团公司（以下统称为“国企集团”）提供咨询服务过程中，帮助客户构建和实施有效的集团管控，真正发挥总部价值功能。本文对近年来国企集团管控存在的突出问题和未来改革方向总结分享如下。

一、突出问题

01、总部定位不清晰

造成集团总部定位不清晰的主要原因有两个方面。大型国企集团普遍具有股权结构多层次、业务发展多元化的管控架构，而部分国企集团是在国资监管部门推动产业重组与整合过程中设立，属于先有子企业后有母公司，这些国企集团成立后首先面临的管控问题就是来自自身集团总部的定位问题。另外，“十三五”时期，大量中央企业和地方国企推动所属企业开展股权多元化改革，根据国资委最新发布的消息，中央企业和地方国有企业所属的混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%，针对这些完成混合所有制改革的所属企业，国企集团在满足国资监管要求下，重新调整集团总部的功能定位，按照市场化、法治化原则，优化管控模式，开展有效的集团管控。

02、管控模式不明确

在传统三分法的集团管控模式影响下，大部分集团总部能够提出对所属企业想要采用的管控模式，但是在实际操作过程，这种概念性的集团管控模式往往由于集团总部领导班子和管理部门之间未形成统一的管理共识，职能管理部门和业务管理部门在日常向下管理中很难平衡管多和管少，理想中的管控模式实际变成“四不像”。传统的战略管控、运营管控或者财务管控都难免造成“一刀切”管控，而对于拥有大量股权多元化所属企业的集团公司，采用单一的管控模式的确不能满足“管好”和“管对”的理想目标。

03、管控内容不落地

很多国企集团公司虽然制定了授权清单，明确了集团总部审批事项和备案事项，但是在实际操作过程中，备案事项往往变成了审批事项。另外，集团公司自上而下的信息化水平直接决定所属企业与集团总部工作流程的融合，原本制定的授权清单在没有流程信息化支撑下，推动具体审批事项主要依靠人员电话跟进或者领导出面协调，决策效率不能保证，设计的授权清单在实际操作过程中需要一事一议，管控内容设计与实际结果偏离较大。

二、改革方向

针对国企集团管控存在的普遍性问题，正略咨询课题组认为，可以通过以下三个重点举措，有效解决国企集团对股权多元化所属企业的管控问题。

01、做实董事会职权

公司法明确提出具有法人资格的公司制企业的董事会应当享有的权利。国有企业集团总部做实所属企业董事会，首先需要制定差异化授权清单，将所属企业董事会应有的法定权利明确下放，同时配套和优化所属企业负责人绩效与薪酬管理制度，加快实现谁决策、谁负责、业绩与薪酬市场化决定机制。这里的差异化授权清单其实对集团公司总部的管理水平提出了新的要求，需要总部综合判断所属企业的行业特点、发展阶段、董事会行权能力等因素，对不同所属企业采取差异化的授权清单，改变过去的一刀切式的授权方式。

02、提升董事会行权能力

有了集团总部的充分授权，所属企业董事会的行权能力直接决定公司的经营结果。提升董事会能力首先要求集团总部为所属公司配置结构合理、专业匹配的董事会成员，因为只有能力与工作要求相匹配的董事会成员，才能保证董事会真正发挥定战略、做决策和防风险的应有功能。其次，要充分发挥董事会专门委员会的作用，为董事会决策提供专业支持，这是国有企业董事会建设过程中普遍被忽略的一个环节，要明确集团总部有对口部门承接专门委员会日常工作。最后，董事会在重大经营决策前需要专业、科学的调研和论证，各国有企业根据自身条件，适当设立研究机构，做强战略研究能力，支持董事会科学决策。

03、通过专职董事发挥积极股东作用

以资本为纽带、以产权为基础，依靠公司章程，通过法人治理结构履行集团公司的出资人职责，让派出董事在所属公司董事会参与经营决策，这是“管资本”背景下国企集团对所属企业开展集团管控的有效途径。国企集团总部加快建立专职董事队伍，对专职董事充分授权，构建专职董事与出资企业业绩相挂钩的绩效与薪酬管理机制，保障派出董事有精力、有权利、有责任、有动力去全面参与任职企业的董事会职能当中，发挥积极股东作用。另外，集团总部需要明确专门支持和服务派出董事履职的职能部门，对派出董事提出的议案进行及时反馈，同时保障派出董事能够充分了解任职公司的必要信息和沟通渠道。

以上总结的国企集团管控问题和改革方向并非做好集团管控的充分条件，国企集团管控与集团“一把手”的管理风格、集团功能定位、业务布局等诸多因素有关，国企集团需要结合自身特点，进行有针对性、差异化的管控模式设计，并进行动态评估和调整。总体而言，在“管资本”为主的国资国企改规格进程中，集团管控不是目的，发挥集团总部管理价值，推动企业持续健康发展，在保证国有资产保值增值的基础上，最大化实现所属企业的经济价值和社会价值才是关键。