文 / 游石

5月10日，西安推动开发区高质量发展工作会议召开。随后，一份文件发布：《关于推进开发区高质量发展的指导意见》，引起关注。

其提出：“预计到2025年，开发区生产总值总和占西安全市比重有望达到60%左右。届时，西安市各开发区将被打造成为实体经济的主要承载区、创新驱动的核心区、改革开放的引领区、高质量发展的示范区。”

一言以蔽之，西安目前八个开发区，要成为城市发展的“火车头”。

回顾当初，西安开发区的设立和发展，大都在全国属于“前浪”，是最早“赶集”的那一批；而今，西安又在全国城市中率先印发《指导意见》，推动开发区变革。

即使对城市发展再无感的人，也会直觉中感到：2022年来一直低调的西安，这是放了个大招。

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这一次，西安动作很快。

实际上，本轮推进开发区改革，是一场从中央到地方的大动作。

早在2017年1月，国务院办公厅就发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，提出要通过优化开发区形态和布局，加快开发区转型升级，全面深化开发区体制改革。

2019年5月，国务院又印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，提出要开放创新、科技创新、体制机制创新，聚焦提升对外合作水平、提升经济发展质量。

2020年7月，国务院印发《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》，提出以深化体制机制改革和营造良好创新创业生态为抓手……培育发展新动能，将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。

从几份文件的发布，可以明显看出指导意见的连续性和递进性，也能看出中央对开发区改革创新的重视。

为什么着力点在开发区？这和我国改革开放以来的发展模式有关。所谓开发区，设立初衷，就是经济特区经验在全国范围内的推广和放大，此外，其目标在于吸引外资、培育先进产业，成为拉动国民经济的主引擎。

从这个角度上说，我国经济转型发展，“开发区”必然成为先进军。先有“开发区”的深层变革，才能带动全局经济模式蜕变。

所以，未来中国经济怎么样，一定先看“开发区”。“开发区”趟出路，未来路子就好走；“开发区”停滞不前，转型升级就会受阻碍。

所以，有心人可以发现，也是从国务院印发意见之后，各地开始拿出推动开发区发展的动作。比如，福建去年7月印发《促进高新技术产业开发区高质量发展实施方案》；安徽今年3月出台《安徽“十四五”开发区高质量发展规划》；广东也是3月刚刚发布《广东省省级高新技术产业开发区高质量发展评价监测办法（试行）》征求意见稿，还在向社会征求意见……

而梳理这些文件可以发现，目前各地对开发区高质量发展，还处于摸索阶段，许多地方思路比较笼统，少数已出台文件，也基本局限于省级层面，而像西安这样，从市级层面就开发区进行全面统筹规划的，屈指可数。

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很多人都说，西安是受开发区影响最深刻的城市之一。

1988年8月，出于紧跟全球科技革命机遇的考虑，中国国家高新技术产业化发展计划——“火炬计划”开始实施。3年后，作为“照亮”城市发展的科技产业之光的首批“火炬”——西安高新区，在西安蒋家寨村崛起。自此拉开了开发区再造西安城市的时代序幕。

盘点目前西安八大开发区，各有“国家级”光环。

西高新，是全国首批高新技术开发区，2021年在全国排名第七；经开区，是西北首家国家级出口加工区，也是全国首批开展保税物流功能试点的国家级出口加工区；曲江新区是国家文化部授予的首个国家级文化产业示范区；浐灞生态区

浐灞生态区是欧亚经济论坛永久会址所在地，是西北首个国家级生态区，也是全国唯一获国家级生态区称号的开发区；阎良航空基地，既是国内首家国家级航空高技术产业基地，也是全国唯一以航空为特色的经济技术开发区；航天基地是全国唯一的航天专业化经济技术开发区；西安国际港务区，是目前国内唯一拥有国际国内双代码的内陆港；被西安刚刚全面代管的西咸新区，则是国内首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，2018年出版的《雄安新区发展研究报告》认为其成功经验和发展思路，对雄安建设有很好的借鉴意义。西咸新区

单看这些信息，你会觉得西安是手握王炸，捏了一把好牌。但在近年发展中，各开发区表现，却并非尽如人意。

2017年，《人民日报》旗下新媒体208坊曾指出西安开发区存在的两大问题：

一是同质化竞争下的“内卷”，多个开发区之间存在定位重合问题，这一方面不利于招商引资的协调管理，容易出现对外招商时“打架”；另一方面也不利于产业链的打造。如西高新有比亚迪，经开区有陕汽，虽然体系不同，但大类和很多零件相同。因为不在一个开发区，产业无法聚合，就导致了资源分散，限制了各自竞争力。

二是如何与老区协调发展的体制不顺之殇。开发区以经济建设为主，但一些社会事务由行政区“打下手”，出现”好事儿在抢，坏事儿扯皮“的情况”……

在种种“内疾”制约下，西安开发区在与全国“同行”竞争时优势被削弱，部分开发区排名下滑，对房地产依赖较多，也直接削弱了西安城市的“西引力”。

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对于开发区的发展瓶颈，西安也早有认识。

2016年，西安政府工作报告就提到，要“进一步理清开发区与行政区的管理权责”；2017年市政府工作报告再次提到，“优化7个开发区域、西咸新区5个板块生产力布局，促进错位发展，优势互补”。

如今，西安终于“动刀”，准备系统化解决这个问题了。

今年3月14日，西安两会期间，西安市委书记方红卫在与西安开发区的代表交流时就提到，“开发区过去的发展得益于改革，今后的发展依然要靠改革……坚决去行政化机制、全面强化市场化机制，轻装上阵抓经济谋发展。”

半个多月后，《西安政府工作报告》中，也将理顺开发区管理机制，逐步剥离社会事务管理职能等，作为西安优化营商环境的关键一环。

随后，便是人们看到此次《意见》的出台。

在此次《意见》中，8大开发区的产业分工和定位都首次作出界定：

西咸新区以先进制造、电子信息、临空经济、科技研发、文化旅游等为重点，打造我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例；

高新区以光电子、汽车、智能制造等为重点，打造世界领先的科技园区；

经开区以汽车、新材料新能源、装备制造等为重点，打造国际一流创新型经济技术开发区；

曲江新区则以文旅融合发展为主攻方向，打造文旅融合高质量发展示范区和新时代品质生活样板区；

国际港务区以发展临港经济为主攻方向，打造面向“一带一路”沿线国家的枢纽经济示范区；

浐灞生态区重点发展会议会展、现代金融、数字经济等产业，打造具有国际影响力丝绸之路经济带沿线人文交流、特色会展功能聚集区；

航天基地

航天基地以民用航天、新能源、大数据等为重点，打造具有全球影响力的航天新城；航空基地以航空制造为重点，打造有全球影响力的航空先进制造集聚区和航空国际合作样板区。

而在廓清各开发区边界之外，同样重要的，便是机构改革。比如西咸新区改革后，多个部门经整合优化，新区层面仅剩20个内设机构。其中沣西新城内设机构，已从之前的24个，优化精简到10个。

除此之外，还可以看到，《意见》提出要大力推进产业技术创新，加快建设创新驱动平台，推动集群化和绿色发展，要促进开发区资源互通，要面向全球开展“百万人才计划”，鼓励开发区推行公司制园区管理模式，要赋予开发区更大的决策权……总之，全面革新开发区的态度跃然纸上。

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为什么此时要空前发力开发区？

需要看到的是，不仅仅西安，今年许多城市都在加力提升营商环境，扩大招商引资。

除了国务院文件精神之外，如西安市政府工作报告所说，疫情仍是最大不确定因素，宏观经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，风险挑战更多更大。

这些不利因素不仅是对城市的，也是对企业的。这意味着各城市的经济增长、招商引资，都面临更严峻考验，对于“爬坡”中的西安，必然需要拿出更大力气。

而从经济数据看，尽管西安一季度GDP数据重返全国20强，但其2.8%的增幅，在20强中，仅高于刚刚遭遇了疫情的天津和深圳，相比势头较猛的城市，如6.0%的长沙、5.0%的成都、5.3%的青岛和5.1%的佛山，还是有较大差距。这从现实层面提醒西安，不能不打起十二分的精神。

而从国家战略层面，黄河流域生态保护和高质量发展、国家级都市圈西安都市圈获批，都意味着国家对西安给出更多期望，西安肩上的担子更重了，迫切需要拿出更多“火车头”的动能，带动区域创新发展。

怎么做？作为“先行先试”，承载区域发展动能的开发区，必然要作为先锋力量，冲在前面——以实实在在的多元化新兴产业立城，以创新发展立市，这样才能铸就国家中心城市西安的真正崛起。

从这个意义上说，西安对“开发区”的动刀或是一个开始，更多、更大、更有力度的手笔，相信还在后面。